Dívida externa – Negociação ou Moratória

O que mudou nesses últimos anos em relação à dívida externa brasileira? Qual seria o melhor caminho para impedir que a dívida continue sendo um grande evasor de divisas: suspensão ou negociação?

A tese aprovada pelo Partido dos Trabalhadores, em seu 8º Encontro Nacional, reforçou a idéia de que a melhor solução seria a suspensão do pagamento da dívida com auditoria internacional, tratando a questão mais do ponto de vista político do que técnico. Mas com certeza esse tem sido um dos aspectos mais polêmicos na discussão do Programa de Governo.

José Martins, professor de economia internacional da Fundação Getúlio Vargas (FGV), defende moratória com auditoria internacional, mostrando que a dívida é quase uma ficção contábil, que acaba se transformando em arrocho salarial, inflação e desemprego.

José Márcio Camargo, membro do núcleo de economistas do PT do Rio de Janeiro, acredita que o Brasil deve desenvolver uma política dura e consistente de negociação da dívida externa e que a suspensão do pagamento pode ser um dos passos desse processo – considerados os custos e os benefícios decorrentes para a população.

Não faltam princípios para justificar a interrupção imediata da dívida externa brasileira. São princípios baseados principalmente na necessária soberania nacional e na auto-determinação dos povos. Os trabalhadores sabem perfeitamente que essa dívida é muito mais uma ficção contábil que acaba se transformando em arrocho salarial, inflação e desemprego, e invadindo seus bolsos e estômagos.

Mas os princípios nem sempre são suficientes para convencer as pessoas mais recalcitrantes da validade de uma proposta. É o caso da tese do Partido dos Trabalhadores – aprovada por esmagadora maioria dos delegados presentes ao 8º Encontro Nacional – de suspensão do pagamento da dívida externa com auditoria internacional. Desde o Encontro, realizado há menos de um ano, muitas considerações têm sido colocadas no sentido de descaracterizar a necessidade daquela tese. Existem aquelas considerações mais genéricas, como por exemplo, a de que o mundo mudou, de que o sistema capitalista (incluindo o FMI e a política externa americana) já não é tão agressivo frente aos países pobres, como antigamente. Como conseqüência, o Brasil deveria descartar qualquer atitude unilateral e mais decidida para resolver seus problemas com o sistema financeiro internacional. Mas não são oferecidas explicações mais detalhadas para se comprovar essa tese do “capitalismo bonzinho”. Conclui-se apenas que seriam suficientes bons argumentos, recheados das mais nobres racionalidades, para convencer os generosos banqueiros e governos do Hemisfério Norte de que seria melhor para todos “chegar a novas bases de relacionamento”.

Qualquer pessoa sensata sabe que as coisas não se passam assim no jogo bruto das altas finanças internacionais ou no velho “novo” capitalismo. Basta verificar, no período mais recente, as estripulias de Fernando Henrique Cardoso para fechar o seu tão almejado acordo com os bancos comerciais externos. Ele teria tudo para conseguir um entendimento amigável com banqueiros, FMI e Tesouro Americano. Todos eles estão mais do que interessados em apoiá-lo e dar-lhe munição para barrar Lula na campanha para a Presidência. Entretanto, mesmo com essas razões estratégicas, não cumpriram o combinado aporte de US$ 3 bilhões que sairiam do Tesouro Americano como “garantia” dos novos papéis. Antes disso, o FMI também não deu sua aprovação formal ao plano FHC. Foi suficiente para que Fernando Henrique, Pedro Malan e companhia saíssem avidamente para comprar, no mercado secundário, os US$ 3 bilhões em títulos do Tesouro Americano. A história dessa operação ainda está mal contada, principalmente porque Fernando Henrique não comprou os títulos diretamente do Tesouro Americano, onde todos saberiam quanto realmente ele pagou por esses papéis. O ex-ministro também se recusou a contar aos senadores brasileiros, a quem caberia a autorização prévia para essa operação com reservas internacionais, alegando a necessidade de mais algum tempo para revelar o “segredo”.

Mas essa é uma outra história. O importante é verificar que ninguém lá de cima está dando colher de chá, nem para gente tão confiável e tão aliada quanto Fernando Henrique, e seria muita ingenuidade acreditar que eles possam ser mais compreensivos com uma equipe de negociadores do governo Lula. Tudo continua como dantes no mundo da agiotagem e das negociatas financeiras com o Terceiro Mundo. Somente a iniciativa unilateral de suspender os pagamentos da dívida poderia sensibilizar os pretensos credores e fazê-los rever imediatamente essa armação que deverá pesar ainda mais sobre a economia brasileira, depois do novo acordo Fernando Henrique-FMI-William Rhodes. Os dados mais recentes do Banco Central revelam que os pagamentos brutos do principal da dívida e juros efetuados pelo Brasil foram:

O mundo mudou e o capitalismo ficou “mais bonzinho”, o que deve explicar os números apresentados anteriormente. Mas o pior está por vir. As projeções do Banco Central para os próximos anos – baseadas nas condições negociadas com os bancos credores e nas necessidades de entrada de novos capitais monetários para bancar o plano FHC de dolarização da economia – mostram que “entre 1994 e o ano 2000, está previsto que o país pagará” – entre juros e amortizações da dívida – “US$ 141,3 bilhões, mais de US$ 20 bilhões por ano”.

Os partidários do “capitalismo bonzinho” também argumentam que as taxas de juros internacionais caíram fortemente desde 1990, o que também aliviaria o problema da dívida externa. Isso é verdade para os americanos, europeus e japoneses. Mas não quer dizer que os brasileiros estejam pagando aquela mesma taxa de clientes preferenciais das economias centrais. Ao contrário, para tomadores brasileiros privados e para negociadores da dívida externa oficial, a taxa de juros efetivamente cobrada é mais do que o dobro do que é cobrado internacionalmente naqueles mercados, considerando-se spreads, taxas de risco das mais diversas naturezas, comissões etc., que são bem especiais para clientes duvidosos como os brasileiros. Nada de ilusões também nesse ponto.

Argumentaram também que o Brasil voltou a ser, de repente, e providencialmente, importador líquido de capitais nos últimos anos, o que acabou elevando as reservas internacionais para quase US$ 35 bilhões. Ficaria afastada, portanto, as difíceis restrições e crises cambiais dos anos 80, facilitando, então, o convencimento civilizado dos credores externos no sentido de discutir “novas bases de relacionamento” com o Brasil. As ilusões não são produzidas apenas com a imaginação. Assim como as “baixas taxas de juros internacionais”, também os novos fluxos de entrada de capital externo servem como base empírica para iludir os incautos. Na verdade, esses fluxos são compostos, quase na sua totalidade, de capital especulativo de curto prazo, que não pode ser usado para a capitalização produtiva das empresas privadas, e muito menos para aliviar o peso do pagamento da dívida externa oficial. Ao contrário, esse hot money faz parte de um processo global de acumulação puramente monetária, compondo o fenômeno pomposamente denominado de “globalização da economia mundial”.

São imensas massas de capital liberadas pela superprodução e desaceleração do setor produtivo das principais economias. Precisam de uma grande liberdade de circulação nas diferentes economias nacionais, principalmente naquelas em que os circuitos especulativos são criados e perpetuados nas políticas econômicas suicidas de ajustes monetários, baseadas na elevação das taxas de juros internas, nas âncoras cambiais e nas revisões constitucionais que desregulamentam os controles estatais, liquidam as empresas públicas em cambalachos de privatizações e raspam o fundo do tacho do que ainda resta de forças produtivas nacionais, principalmente a sua população trabalhadora.

O processo de globalização não passa nem perto de uma solução para o problema da dívida externa. Basta verificar a situação de outras economias latino-americanas que foram mais fundo nas reformas neoliberais – México, Argentina, Venezuela etc. -, onde os estoques das respectivas dívidas externas continuam crescendo e, não menos importante, aumentando o volume de juros pagos anualmente, apesar da queda conjuntural das taxas de juros internacionais.

Quem argumenta contra a tese da suspensão da dívida externa com auditoria internacional também ameaça com a idéia simplória de que o governo Lula terá tantos problemas para enfrentar, que não valerá a pena abrir mais um front de confrontos com o sistema financeiro internacional. Mas qual, dos tantos problemas que o governo Lula terá de enfrentar, é maior do que o da dívida externa? Melhor dizendo, qual dos grandes problemas que o governo Lula terá de enfrentar que não está direta ou indiretamente relacionado com a sangria provocada pela dívida externa? Como enfrentar, por exemplo, a estabilização monetária, o redirecionamento dos recursos públicos e orçamentários para os setores produtivos, as pressões inaceitáveis da dívida interna e das elevadas taxas de juros, a reforma do sistema financeiro e do comércio exterior, a nova política industrial, a nova política científica e tecnológica, a necessária elevação dos salários, a redução da jornada de trabalho, o financiamento para a reforma agrária e para uma nova política agrícola etc., sem suspender no primeiro dia de governo o pagamento da dívida externa?

Essas coisas, infelizmente, não podem ser analisadas separadamente para imaginar um idílico governo capaz de fazer omeletes sem quebrar ovos.

José Martins é economista e professor de economia internacional da FGV.

A questão da dívida externa tem se constituído em um dos pontos mais polêmicos na formulação do programa econômico do Partido dos Trabalhadores. A polêmica se justifica pela importância do assunto e por seus efeitos sobre o funcionamento da economia, conforme as diferentes formas possíveis de tratá-lo, caso o partido venha a vencer as próximas eleições.

O país tem hoje uma dívida externa próxima a US$ 115 bilhões. A taxa de juros internacionais atuais, isto corresponde a um pagamento de juros sobre esta dívida de aproximadamente US$ 10 bilhões por ano. A dívida representa cerca de 30% do PIB do país e o montante anual a ser pago para honrar os serviços corresponde a 20% do valor das exportações brasileiras. Em termos de comparação internacional, não é uma dívida elevada (menor, em relação ao PIB, que a da maioria dos países da América Latina e dos Estados Unidos, por exemplo). Porém, como veremos adiante, os mecanismos internos de financiamento, que possibilitam ao país pagar estes compromissos, tornam a dívida externa um problema.

Uma grande parte dela foi contraída ao longo dos anos 70, quando o Brasil tomou dinheiro emprestado no exterior para financiar projetos de investimento e o déficit da balança comercial decorrente do aumento do preço do petróleo no mercado internacional. Uma parte substancial dos empréstimos foram utilizados para financiar investimentos produtivos, tanto pelo setor público quanto privado, que foram de grande importância para viabilizar as elevadas taxas de crescimento do produto nos anos 70.

Uma segunda parte foi utilizada para projetos megalômanos do governo brasileiro de então, muitos deles ainda inacabados, como as usinas nucleares de Angra dos Reis e a Ferrovia do Aço, que pouco serviram para aumentar a produtividade da economia, mas que foram extremamente úteis para aumentar a riqueza de um pequeno grupo de brasileiros e o montante da dívida, tornando-a quase imanejável no início dos anos 80.

Finalmente, uma terceira parte se deve ao crescimento dos juros internacionais no início dos anos 80, resultado direto da política monetária rígida seguida pelo Banco Central Americano (FED), cujo objetivo era reduzir as relativamente elevadas taxas de inflação naquele país.

Com o aumento das taxas de juros, que chegaram em níveis próximos a 20% ao ano em termos reais, os países endividados passaram a ter dificuldades para honrar seus compromissos financeiros internacionais, o que resultou em uma série de moratórias externas ao longo dos anos 80. O Brasil, neste período, promoveu duas moratórias unilaterais da dívida externa, a primeira em 1986 e a segunda em 1989. Como conseqüência, o fluxo de capitais externo para estes países, e para o Brasil, foi praticamente interrompido.

Para preservar o setor da crise da dívida, o governo brasileiro, no início dos anos 80, criou mecanismos que possibilitaram o repasse ao setor público de uma parte da dívida contraída pelo setor privado. Com isto, foram socializados os custos da dívida externa brasileira. Por outro lado, o setor privado se preservou e teve condições de fazer seu saneamento financeiro, ao mesmo tempo em que o setor público arcava com os custos dos elevados juros internacionais, aumentando seu endividamento externo.

Ao longo de todo este período, o PT foi um dos principais críticos da forma como o processo de negociações da dívida foi conduzido. O partido tinha claro que, nas condições vigentes, era impossível ao país honrar seus compromissos externos sem gerar uma grave crise social interna. Por esta razão, propúnhamos uma moratória unilateral da dívida e que esta deveria ser negociada em um fórum político internacional, entre governos. Isto significava transformar a questão da dívida externa de algo puramente econômico, entre banqueiros e o país, em uma questão de caráter eminentemente político.

Entretanto, a posição brasileira sempre foi de priorizar o pagamento da dívida e direcionar a política econômica interna para gerar o montante de divisas necessário para viabilizar o pagamento, pois o fluxo de recursos havia se interrompido. Desta forma, ao longo de toda a década de 80, o Brasil se converteu em exportador líquido de capitais.

O cenário interno e externo

A evolução recente do problema tem mostrado que esta posição estava, em princípio, correta. A partir do final dos anos 80, o governo norte-americano passou a aceitar a idéia de que o pagamento da dívida externa pelos países devedores, na forma em que ela estava sendo realizada, era impossível, o que acabou dando origem ao chamado Plano Brady. Assim, os credores passaram a aceitar nas negociações, não só um reescalonamento, mas também um alongamento dos prazos e a inclusão de cláusulas de taxas de juros fixas para parte da dívida, desconto do valor nominal da dívida e securitização dos novos contratos. Como contrapartida, os países tinham que se submeter às condições do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial, como pré-condição para participar do Plano Brady.

Por outro lado, como uma parte substancial da dívida foi contraída para financiar projetos de investimento de longo prazo, a maturação destes projetos de investimento teve um importante efeito sobre a capacidade competitiva da economia brasileira. Se, no início dos anos 80, a geração dos superávits externos exigia um aprofundamento da recessão interna, a partir de 1985, com a maturação dos projetos de investimento do final dos anos 70 e com a manutenção de uma taxa de câmbio real competitiva, este quadro sofreu uma mudança importante. Os superávits passaram a conviver com taxas positivas e relativamente elevadas de crescimento econômico. Na verdade, o Brasil é hoje, um dos poucos países latino-americanos a ter conseguido reequilibrar suas contas externas, com a geração de superávits comerciais importantes em seu balanço de pagamentos.

Uma terceira mudança importante ocorreu no mercado financeiro internacional. Ao contrário do que aconteceu nos anos 80, o fluxo de recursos externos voltou a se direcionar para os países do Terceiro Mundo no início dos anos 90, com a redução das taxas de juros internacionais. Com isto, o Brasil passou a ser um dos principais recebedores de recursos financeiros do mercado internacional de crédito na América Latina, invertendo o sinal do fluxo de capitais. De exportador líquido de capitais, o Brasil voltou a ser, desde o início dos anos 90, um importador líquido de capitais.

Assim, não só conseguimos obter equilíbrio em nossas contas externas, como poderemos nos constituir em um dos absorvedores de capitais externos, que são de grande importância para financiar nosso desenvolvimento, se corretamente direcionados e gerenciados. Nestas novas condições, uma moratória unilateral e não negociada, provavelmente, pode se transformar em mais um problema e não em uma solução.

Porém, isto não significa que os problemas com a dívida externa foram eliminados do cenário econômico do país. Existe um processo de negociação em andamento com os bancos privados e com o Clube de Paris, que poderá levar à troca de títulos da dívida por títulos novos, cuja estrutura inclui desde títulos com taxa de juros fixas até uma redução de 30% do valor nominal de parte da dívida com os bancos privados.

Este, provavelmente, não é o melhor acordo que poderemos obter, pois o país ainda estará reservando uma quantidade excessiva de recursos para o pagamento da dívida externa. O maior problema da atual postura negociadora do governo brasileiro é a submissão às condições do FMI e do Banco Mundial e a total incapacidade de explorar positivamente nossa força política diante destas agências e dos credores internacionais. Na verdade, a perspectiva de se chegar a um acordo com os bancos privados sem o aval do FMI e do Tesouro Americano, como parece que será o caso, abre-se um importante precedente, que poderá ser útil para futuras negociações.

Sem dúvida, os desembolsos exigidos pelo acordo que está sendo negociado continuam elevados para as condições econômico-financeiras do país. Isto, por si só, justifica uma retomada do processo de negociações externas durante o próximo governo. Dadas as condições financeiras internacionais e a possibilidade de se ter um governo popular, forte e politicamente consistente no Brasil, acreditamos que estas negociações poderão ser realizadas em um contexto muito mais favorável para o país do que no atual.

A transferência interna

Talvez o problema mais importante a ser atacado por um governo do PT seja a questão da “transferência interna”. Para melhor entendê-la, devemos recordar que, no início dos anos 80, o governo brasileiro, com o objetivo de preservar o setor privado dos riscos e dos custos decorrentes do aumento das taxas de juros internacionais, assumiu as dívidas externas do setor privado da economia. Conseqüentemente, é o governo que tem que honrar os compromissos desta dívida, tanto de amortizações quanto de juros, que têm que ser pagos em moeda estrangeira.

Entretanto, uma grande parte do superávit externo do país é obtido através de exportações dos agentes privados da economia. Ou seja, o Estado tem que pagar o serviço da dívida enquanto o setor privado gera os dólares necessários para o pagamento. Portanto, é preciso um mecanismo interno que consiga transferir os recursos gerados pelo setor privado para o setor público. O mecanismo utilizado pelos diferentes governos é o de emissão de títulos da dívida pública interna de curto prazo, que pagam juros reais que variam de 20% a 40% ao ano.

Para viabilizar o pagamento dos serviços da dívida externa, o governo brasileiro acaba comprometendo uma parcela substancial seu orçamento doméstico. E como os juros reais pagos sobre os títulos da dívida interna são muito elevados, seu montante é explosivo. Para se ter uma idéia do tamanho deste problema, basta notar que, ao longo de 1994, a estimativa de despesas orçamentárias do governo com o pagamento dos juros reais desta dívida interna será de algo entre 4% e 5% do PIB. Um valor superior ao dobro do que deveremos pagar aos credores internacionais.

Além do custo extremamente elevado, esta é uma dívida de curtíssimo prazo, o que inviabiliza qualquer tentativa de execução de políticas monetária e fiscal direcionadas para sustentar um programa de estabilização econômica. Como é renegociada diariamente pelo Banco Central, este a cada dia se vê diante da ameaça dos bancos de não comprar os títulos necessários para refinanciar o principal da dívida. Essa eventualidade significaria o comprometimento de 60% do orçamento da União com o pagamento do principal e do serviço da dívida pública, e uma grande probabilidade de hiperinflação. O resultado é que o Banco Central está sempre refém dos bancos no processo de refinanciamento diário da dívida pública interna. Para evitar o risco de uma hiperinflação, o Banco Central acaba por pagar taxas de juros reais excessivamente altas aos detentores da dívida pública interna.

Por outro lado, com o comprometimento de parte significativa do orçamento público, reduz a capacidade do Estado de executar políticas sociais direcionadas para baixar os elevados níveis de pobreza hoje existentes no país. Este é, a meu ver, o problema fundamental da dívida no momento.

Dois pontos interligados devem ser destacados neste contexto. Primeiro é que se trata de um problema de transferência de recursos dentro da economia brasileira e não entre o Brasil e os credores internacionais. Assim, é preciso saber se a suspensão unilateral dos pagamentos da dívida externa irá resolver automaticamente este, problema e, caso a resposta seja afirmativa, vale ainda perguntar se esta é a melhor forma de resolvê-lo, do ponto de vista do bem-estar da população.

Sendo este um problema eminentemente interno, de transferência de renda entre os diferentes grupos sociais dentro do Brasil, ele deve, em princípio, ser tratado internamente. Somente se isto não for possível, ou se os custos sociais para a população forem muito elevados, deveremos lançar mão de instrumentos externos para resolvê-lo. Se a origem do problema foi a socialização da dívida privada, feita no início dos anos 80, a solução socialmente mais justa é fazer com que os beneficiários do passado contribuam para resolver o problema presente.

O segundo ponto importante é saber quais seriam os efeitos de uma moratória unilateral da dívida sobre a atividade econômica interna. Em princípio, o anúncio de uma moratória unilateral poderá ter o efeito imediato de gerar fuga de capitais do país, isto significa que, quando o partido assumir o governo, poderá estar diante de uma situação de crise cambial crítica, com redução do nível de reservas cambiais e forte especulação contra a moeda local. Neste contexto, é importante notar que, apesar de o volume de reservas cambiais brasileiras ser de quase US$ 40 bilhões, uma grande parte deste total (cerca de dois terços) constitui-se em capitais de curto prazo que poderão sair do país rapidamente.

Os efeitos de uma crise cambial são nefastos sobre a economia. Os créditos às exportações são reduzidos, o que gera sua rápida diminuição, o país se vê impossibilitado de manter o nível de importações necessário para manter seu parque industrial funcionando adequadamente, com conseqüente queda do nível de produção e de emprego. Por outro lado, diante de um quadro de crise cambial, a taxa de inflação tende a se acelerar, gerando forte queda dos salários reais.

É exatamente por estes possíveis efeitos sobre o funcionamento da economia que uma moratória unilateral é sempre tratada com extremo cuidado por todos os devedores. Ela é sempre colocada como uma última instância à qual o governo poderá recorrer, caso as condições de pagamentos sejam impossíveis de serem honradas ou caso os custos sociais de honrar estes compromissos sejam muito elevados.

Ao contrário do que muitos podem imaginar, a moratória não nos permitirá apropriar, internamente, os US$ 13 bilhões que remetemos ao exterior para honrar os compromissos da dívida externa. Dada a possível reação dos agentes econômicos internacionais, cujo comportamento o governo brasileiro não tem qualquer controle, estes recursos simplesmente desaparecem ao longo do processo, como aliás ocorreu durante a década de 80.

É claro que a reação dos investidores externos não é totalmente previsível. É perfeitamente possível, ainda que pouco provável, que diante da possibilidade de uma moratória, o fluxo de capitais para o Brasil não se interrompa de todo. Entretanto, seus efeitos são no mínimo imprevisíveis. O mais importante é adotar uma estratégia para resolver um problema interno gerado pela transferência de recursos do Estado para o setor privado no passado, poderá penalizar, principalmente, os trabalhadores, que já foram os que mais sofreram com a crise da dívida ao longo dos anos 80.

Diante deste cenário, a defesa de uma moratória unilateral deveria ser feita comparando os custos e os benefícios para a população, e não a partir de princípios não explicitados. O Brasil precisa desenvolver uma política dura, consistente e sólida de negociação com seus credores internacionais. Uma política que seja capaz de reduzir os custos decorrentes das transferências de recursos para o exterior, principalmente de recursos públicos, que poderiam ser utilizados para resolver problemas internos prementes.

Dentro deste contexto, e a menos que as condições vigentes no mercado internacional de capitais mudem de forma significativa no futuro próximo, a principal prioridade de um governo do PT, no que se refere à dívida externa, deveria ser a de criar condições e mecanismos para que o problema da transferência interna de recursos entre o setor público e o setor privado seja resolvido adequadamente. Neste sentido, é fundamental criar fontes autônomas de financiamento interno para os desembolsos líquidos de divisas para o pagamento dos serviços desta dívida.

Caso isto não seja suficiente para resolver o problema da transferência de recursos entre os setores superavitários (setor privado exportador) e os setores deficitários (principalmente o setor público), que é quem deve honrar os compromissos externos, será necessária a renegociação destes contratos com os credores internacionais. Certamente, neste processo, não podemos nos submeter às condições hoje exigidas pelo FMI e pelo Banco Mundial, relacionadas à privatização das empresas estatais, controle sobre o orçamento público etc.

É dentro deste contexto que a questão da moratória deve ser colocada como um dos passos do processo de negociação da dívida externa. A suspensão unilateral dos pagamentos deve ser colocada como uma possibilidade. Porém, devemos ter claro que esta é uma medida drástica, a ser adotada em caso extremo, pois poderá trazer problemas graves para o próprio desenvolvimento do país. Qualquer medida deste tipo deverá levar em consideração os custos e benefícios dela decorrentes para nossa população.

José Márcio Camargo é membro do núcleo de economistas do PT do Rio de Janeiro.