O levantamento do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap) sobre a produção legislativa no primeiro semestre de 2026 confirma uma tendência que se consolidou nos últimos anos: o protagonismo do Congresso Nacional na iniciativa de leis. Até 2018, o Poder Executivo detinha a hegemonia absoluta na produção legislativa, com taxas de sucesso superiores a 80% das normas aprovadas, conforme documentado por estudos clássicos de Figueiredo e Limongi (1999) e Amorim Neto (2007). No entanto, a partir de 2019, essa dinâmica foi invertida. Durante o governo Bolsonaro, o número de leis de iniciativa parlamentar superou o de proposições do Executivo, fenômeno que se intensificou com o fortalecimento do Congresso por meio das emendas impositivas à Lei Orçamentária Anual e da ampliação de seus poderes regimentais.

A participação do Legislativo na produção de normas tem crescido a cada ano, com os presidentes da Câmara e do Senado, ao lado dos líderes partidários do Centrão, assumindo o controle sobre o que é aprovado, quando é aprovado e com que conteúdo. Quando há mais de uma proposição sobre o mesmo tema – uma de autoria parlamentar e outra do Executivo – são essas lideranças que decidem qual será priorizada. Em geral, optam pela iniciativa parlamentar, ainda que, durante o governo Lula III, tenha havido algum espaço para negociação e consideração das ponderações do Planalto. No governo Bolsonaro, nem essa escuta ocorria: o Congresso reinava absoluto na definição do conteúdo das políticas públicas.

Os números de 2026 são eloquentes. Das 165 normas incorporadas ao ordenamento jurídico no período, 136 foram de iniciativa de parlamentares, 21 oriundas do Poder Executivo e oito dos tribunais superiores, da Defensoria Pública e da Procuradoria-Geral da República. Foram 157 leis ordinárias e nove leis complementares. Desse universo, 101 foram aprovadas em plenário e 64 diretamente pelas comissões, utilizando o poder terminativo assegurado pela Constituição de 1988. Esse dado revela não apenas a pujança do Legislativo, mas também a crescente utilização de mecanismos regimentais que agilizam a tramitação, como as votações híbridas, muitas vezes em detrimento da qualidade do debate.

É verdade que, no governo Lula III, a agenda legislativa do Executivo não foi obstruída, ainda que tenha avançado com dificuldades. O Congresso priorizou a aprovação de projetos de iniciativa parlamentar, mas não houve retrocessos significativos em políticas sociais. Contudo, isso não é garantia para o futuro. Se o Congresso que emergir das próximas eleições for mais conservador, liberal e fiscalista que o atual, o risco de supressão de direitos e de aprovação de reformas regressivas aumenta consideravelmente. Por isso, a importância de não apenas eleger o Presidente, mas também eleger uma composição do Congresso que lhe dê sustentação.

Desde que o Legislativo passou a liderar a iniciativa de leis, muitos retrocessos foram registrados nos governos Temer e Bolsonaro: reformas da Previdência, reforma trabalhista e supressão de direitos dos assalariados – parte delas, contudo, oriundo de iniciativas do Executivo, ou por ele formuladas, como foi o caso das EC 103/19 (Reforma da Previdência) e 109/19 (ajuste fiscal). Mas avanços ocorreram, sobretudo, nos governos do PT. Esse equilíbrio tênue entre retrocessos e avanços, no governo Lula III, só foi possível graças a uma certa distribuição equilibrada das relatorias. Na Câmara dos Deputados, o PSD liderou com 28 relatorias, seguido pelo PT e PL com vinte cada. No Senado, o PT conduziu 26 relatorias, seguido pelo MDB (23), PSD (18) e PL (16). Os relatores, como se sabe, são peças fundamentais no tabuleiro legislativo: negociam textos, participam de acordos e dão o formato final das proposições submetidas ao plenário.

O processo legislativo também tem sido marcado pelo uso crescente do poder conclusivo das comissões, que permite a aprovação de matérias sem a necessidade de deliberação em plenário. Contudo, observa-se um esvaziamento da avaliação prévia das comissões, o que compromete a qualidade do debate e a profundidade da análise técnica. Mudanças regimentais recentes, que reduziram a margem de manobra das forças progressistas, facilitaram o andamento de proposições de interesse do mercado, acelerando o processo deliberativo, especialmente com o modelo híbrido de votação, que permite a aprovação de matérias mesmo sem a presença física dos parlamentares em Brasília.

Quanto à qualidade das proposições transformadas em lei, os temas são variados: desde datas comemorativas até questões de administração pública, educação e segurança pública. O combate à violência contra a mulher foi uma das pautas de maior atenção no Parlamento, influenciada pelo crescente número de feminicídios no país. Exemplos concretos incluem a Lei 15.336/2026, que determina a publicação periódica de relatórios do Registro Unificado de Dados e Informações sobre Violência contra as Mulheres. Também foi sancionada a Lei 15.410/2026, que reforça a proteção à mulher vítima de violência doméstica e prevê a submissão reiterada a intenso sofrimento físico ou mental como modalidade de tortura.

Outro avanço significativo foi a aprovação da Lei 15.371/2026, que institui o salário-paternidade no âmbito da Previdência Social e amplia progressivamente a licença-paternidade. O projeto, que tramitava no Congresso desde 2008, garante ao pai o direito ao afastamento e ao salário-paternidade em casos de adoção ou guarda judicial, além de proibir a dispensa arbitrária do empregado desde o início da licença até um mês após seu término.

Entre as leis de autoria do Executivo, destaca-se a Lei 15.348/2026, que instituiu o programa “Gás do Povo”, transformando o Auxílio Gás dos Brasileiros, criado em 2021 a partir da aprovação de projetos de inciativa parlamentar, em vigor por cinco anos, em uma política pública de Estado permanente. Outra iniciativa importante foi a Lei 15.388/2026, que aprova o novo Plano Nacional de Educação (PNE) para o decênio 2026-2036, estabelecendo planejamento estratégico para a educação brasileira, da educação infantil à pós-graduação. A matéria, apresentada em 2024, foi debatida e alterada pelo Congresso antes de ser sancionada em abril de 2026.

A produção legislativa tem se mostrado um termômetro preciso para medir a temperatura e o poder das instituições no “novo normal” das relações entre os Poderes da República. O elevado número de iniciativas parlamentares aprovadas e sancionadas pelo Executivo indica que essa relação será marcada por intensa e permanente negociação entre o presidente da República e os presidentes da Câmara e do Senado. O controle sobre a quantidade e a qualidade das leis, que escapou do Executivo a partir de 2019, só poderá ser recuperado se houver um esforço coordenado para construir maiorias qualificadas no Parlamento.

A experiência recente demonstra que não basta eleger um presidente com um programa progressista; é fundamental eleger uma composição do Congresso que lhe dê sustentação e que tenha afinidade ideológica com o candidato. A qualidade das leis – medida não apenas por sua quantidade, mas por seu conteúdo e impacto social – depende diretamente do alinhamento entre Executivo e Legislativo. Um Congresso hostil ou desalinhado tende a aprovar projetos que refletem interesses de mercado e retrocedem em direitos trabalhistas e previdenciários.

Portanto, a mudança na composição do Congresso, com a eleição de parlamentares comprometidos com uma agenda de desenvolvimento social e econômico, é tão importante quanto a eleição do próprio presidente. O controle sobre a agenda legislativa e a qualidade das políticas públicas depende de um equilíbrio de forças que permita avanços sem retrocessos. Os destinos desse novo contexto estão vinculados a novas regras, ao ritmo político dos atores e aos movimentos sociais e econômicos no Brasil e fora de nossas fronteiras. Boa leitura!

Antonio Augusto de Queiroz é jornalista, analista e consultor político, e mestre em Políticas Públicas e Governo pela FGV. Membro do Conselho de Desenvolvimento Social Sustentável da Presidência da República, Conselhão, é também membro do Conselho Superior da Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais (ABRIG). Foi diretor de Centro de Acompanhamento da Constituinte (UnB) e diretor de Documentação do Diap por 35 anos, e atualmente faz parte da Câmara de Reforma do Estado no âmbito do Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI). Sócio das empresas Consillium Soluções Institucionais e Governamentais e Diálogo Institucionais e Assessoria em Políticas Públicas, é autor de diversos livros e estudos sobre a dinâmica dos poderes.