Texto integrante do Curso de Formação para Vereadores.

1. Introdução

O processo legislativo é o método pelo qual as leis são elaboradas. O processo legislativo é um dos instrumentos que permite a transformação de idéias, reivindicações, necessidades sociais em regras para o conjunto da sociedade.

O processo legislativo tem normas. Essas normas, que disciplinam a elaboração de leis, estão estabelecidas na Constituições Federal e Estadual e em leis gerais que regulamentam outros aspectos. Nos municípios, a Lei Orgânica Municipal e no Regimento Interno da Câmara definem procedimentos relativos ao processo legislativo.

Basicamente, o processo legislativo tem as seguintes etapas: iniciativa, discussão, votação, sanção ou veto e promulgação e publicação.

-Iniciativa: é o ato de apresentação de proposição. Nessa fase é muito importante identificar a quem cabe a iniciativa, isto é, verificar na legislação se determinada propositura pode ser apresentada por vereador ou se apenas o prefeito, por exemplo, pode legislar sobre aquela matéria;

-Discussão: essa é a fase em que os aspectos técnicos e políticos de um projeto são analisados, sendo admitida a apresentação de emendas. É também nessa etapa que ocorre o debate do projeto nas Comissões e no Plenário;

-Votação: é o momento de deliberação de uma propositura. A aprovação de um projeto pode se dar por maioria simples, maioria absoluta ou qualquer outro quorum estabelecido no Regimento Interno;

-Sanção ou Veto: Sanção é o ato de concordância do prefeito ao projeto aprovado na Câmara. Caso o prefeito considera seu conteúdo inconstitucional, ou dele discorde, poderá vetar total ou parcialmente o projeto. O veto retornará à Câmara para ser apreciado, podendo ser derrubado ou mantido. Mais uma vez, é o Regimento Interno que define essas regras;

-Promulgação e Publicação: a promulgação é o reconhecimento da existência da lei, por assinatura, e a publicação é a forma como se dá ciência de sua existência (publicação no Diário Oficial, por exemplo).

1.2. Proposições Legislativas (Projetos de Lei, Projetos de Resolução etc.)

Avaliação política: as proposições de parlamentares petistas devem estar em sintonia com seus compromissos partidários e com os movimentos sociais que seu mandato representa. Assim, o vereador petista deve amadurecer a idéia de um projeto, ouvindo seus eleitores, sua assessoria e, preferencialmente, apresentando a propositura à bancada e até ao Partido antes de dar “entrada no projeto”.

Aspectos Legais: outro aspecto a ser considerado diz respeito às limitações legais e institucionais decorrentes da restrição das competências do Legislativo.

Aspectos Formais: a redação e o ‘formato’ da proposição devem estar de acordo com normas em vigor (exemplo Lei Complementar 95, de 1998).

1.2.1. Tipos de Proposições

Alguns tipos são os seguintes:

Projeto de lei
Projeto de Emenda à Lei Orgânica
Projeto de Resolução
Emenda
Indicação
Moção
Requerimento

2. Comissões Permanentes

2.1. O que são Comissões Permanentes

Eixo 3. Ação Parlamentar
A estrutura e o número de Comissões Permanentes variam em cada município. Em todas as Câmaras, entretanto, existe sempre a Comissão de Constituição e Justiça, que é a primeira a analisar as proposituras em tramitação, avaliando seus aspectos legais e constitucionais. Na seqüência, Comissões de mérito apreciam questões específicas (como saúde, educação etc).

Na composição das Comissões deve assegurar-se, tanto quanto possível, a representação proporcional dos Partidos. Cada Comissão elege um presidente e um vice-presidente. Normalmente a eleição, que é anual, é efetuada depois de as bancadas terem entrado em acordo quanto aos nomes a serem indicados (tanto para a composição da Comissão como para sua presidência e vice-presidência).

As Comissões costumam ter dia e horário previamente determinados para suas reuniões, que se realizam apenas com a presença da maioria de seus membros. Em geral, as deliberações são por maioria simples.

2.2. O trabalho nas Comissões Permanentes

Cabe às Comissões analisar todos as proposições tanto sob o aspecto da técnica legislativa, quanto sob o da adequação aos interesses da população e do alcance político da medida.

Quando uma proposição dá entrada em uma Comissão, seu presidente designa um relator, que terá a incumbência de elaborar um parecer, que deverá ser entregue em prazo determinado. Esse parecer analisa o projeto e, se houver, as emendas a ele apresentadas. Antes da votação na Comissão, os vereadores poderão apresentar pareceres alternativos, com propostas de emenda ou mesmo contrários ao projeto. A decisão final se dá na etapa de discussão e votação, a ser realizado em reunião específica para esse fim.

Todas as proposições devem ser apreciadas pela Comissão de Constituição e Justiça. Alguns projetos seguem para outras Comissões, chamadas de temáticas. Concluída a apreciação de todas as Comissões, o projeto fica “pronto para a Ordem do Dia”, ou seja, ficam pronto para votação em Plenário.

2.3. A importância política das Comissões

As Comissões têm um papel destacado no acompanhamento e formulação de políticas públicas e na fiscalização do Executivo. Além disso, nas Comissões é possível ouvir técnicos, lideres políticos e outros cidadãos. Por essas razões, fortalecer o papel das Comissões significa democratizar o Legislativo.

Vale lembrar essa realidade está mais presente em cidades médias e grandes. Em pequenos municípios é no Plenário que, muitas vezes, todo debate político se concentra. Apesar dessas diferenças entre municípios, é possível apontar diretrizes gerais para o fortalecimento das Comissões:

-Avaliar a conveniência de alterar o número e a denominação das Comissões. Se, por exemplo, uma Câmara contar com apenas uma Comissão de Assuntos Municipais, além da de Constituição e Justiça, o desdobramento dessa Comissão em outras, como as de Saúde e Educação, Obras e Serviços etc, poderá resultar na multiplicação de espaços de debate e em maior visibilidade dos problemas de cada área.

-Criar ou ampliar o corpo de funcionários. Em muitas Câmaras o número de funcionários é bastante reduzido e atua exclusivamente no assessoramento jurídico e administrativo. As Comissões, além de sua função fiscalizadora, atuam essencialmente na área de políticas públicas. Cada Câmara deveria, no limite de suas possibilidades, realizar concurso público para contratar servidores especializados nessa área, de modo a dar mais elementos técnicos ao debate político. Outra alternativa, especialmente para as Câmaras de pequenas cidades, é a do comissionamento de funcionários. O comissionamento é o empréstimo, por prazo determinado, de servidor de um órgão público para outro. A Câmara poderia, por exemplo, comissionar servidores do quadro da prefeitura do município.

3. Plenário

O Plenário é o órgão soberano da Câmara Municipal, formado pela reunião dos vereadores em exercício.

3.1. Tribuna

3.1.1. A importância do uso político da tribuna

A utilização da tribuna pode ser importante na luta política. O seu uso é relevante para difundir propostas e responder ao discurso político de outros partidos ou forças políticas, quer seja no plano municipal, e também no plano estadual ou nacional.

Deve haver agilidade nessa atividade. O vereador deve exercê-la com contundência e “em cima dos acontecimentos”. É importante destacar que a atuação do parlamentar será julgada pela opinião pública, tanto pela presença na tribuna ou nos debates de plenário, como pela ausência em todos os momentos da vida legislativa.

3.1.2. Como preparar um pronunciamento

A agilidade que envolve o uso da tribuna faz com que, muitas vezes, o vereador discurse sem preparo prévio. Se, todavia, houver tempo e condições para elaborar um pronunciamento, o vereador pode se utilizar das seguintes fontes de consulta:

-Agentes políticos: consultar os interessados. Se, por exemplo, o tema envolver questões relativas ao movimento social, o(a) vereador(a) deve procurar lideranças locais. Caso o assunto envolva problemas do bairro, deve ouvir os moradores e líderes comunitários. A troca de informações e o diálogo com companheiros e lideranças PT, em todos os níveis (local, estadual e federal), deve ser constante para municiar o parlamentar no debate político.

-Material do PT: o vereador deve procurar receber publicações dos Diretórios e bancadas parlamentares do PT. O uso desse material, acompanhado do contato freqüente com dirigentes e parlamentares do Partido, facilita o trabalho parlamentar e permite uma atuação em sintonia com o Partido.

-Biblioteca: a preparação de um pronunciamento pode exigir estudo mais aprofundado do assunto a ser tratado. Dessa forma, devem ser consultados Diários Oficiais, leis específicas, livros, jornais ou revistas especializadas para a redação de discurso. Essa sugestão vale também para outras ações do mandato (elaboração de proposituras, de reuniões de comissões permanentes etc.). Atuar com mais qualidade fortalece pontos de vista e facilita a ação política.

-Internet: se possível, o parlamentar deve consultar a internet para obter mais informações sobre o tema em estudo. Há “sites” do PT, de Assembléias Legislativas, de Câmaras Municipais e do Congresso. Há, também, alguns “sites” que tratam exclusivamente de assuntos legislativos (como o portal Interlegis do Congresso Nacional). Além disso, existem sistemas de busca de informação que permitem pesquisas detalhadas sobre qualquer assunto. Um dos mais utilizados é o “google”. Depois de acessar o “site” (www.google.com.br), é possível digitar palavra ou expressão de interesse e receber retorno para a pesquisa.

3.2. Sessões das Câmaras Municipais

As Sessões podem ser classificadas da seguinte forma:

-Preparatórias: são as que ocorrem antes da instalação de Sessão Legislativa (a Legislatura corresponde a quatro anos de mandato parlamentar. Cada um dos quatro anos da Legislatura denomina-se Sessão Legislativa) e destinam-se à eleição e posse dos membros da Mesa Diretora;

-Ordinárias: são realizadas em dias e horários pré-determinados. As Sessões Ordinárias compõem-se, normalmente, de:

-Pequeno Expediente: costuma ser destinado à leitura da ata da Sessão anterior e à apresentação de documentos protocolados. Cada vereador conta com alguns minutos (normalmente cinco) para fazer seu pronunciamento. Nessa parte da Sessão, o parlamentar pode usar o tempo para comentar eventos relevantes do dia e pautar para discussão assuntos de interesse da cidade, do mandato ou do Partido.

-Grande Expediente: no Grande Expediente o vereador dispõe de mais tempo para discursar. Em geral, o parlamentar tem de quinze minutos a meia hora para se pronunciar. No Grande Expediente idéias e posições podem ser apresentadas com maior profundidade. Aqui os vereadores devem pesquisar e estudar o assunto, além de consultar outros agentes políticos. Trata-se de espaço privilegiado para a defesa de posições do Partido e do movimento social.

-Explicação Pessoal: caso a Ordem do Dia (parte da Sessão destinada à discussão e votação de matérias) termine antes do horário regimental, o tempo remanescente será destinado à Explicação Pessoal. Nessa etapa o vereador poderá abordar qualquer assunto de seu interesse. Essa fase da Sessão não consta de todos os Regimentos Internos, mas é comum em Câmaras de municípios maiores.

-Extraordinárias: as Sessões Extraordinárias são realizadas em dia e horas diversos dos prefixados para as Sessões Ordinárias. Convocadas pelo presidente, podem deliberar somente sobre o objeto de sua convocação.

-Solenes ou Especiais: são convocadas para prestar homenagens especiais ou com o objetivo de comemorar datas ou eventos específicos.

3.3. Como atuar no Plenário

No decorrer das Sessões o vereador tem de seguir as regras previstas no Regimento Interno. É necessário conhecer bem essas regras para poder utilizá-las em benefício dos objetivos políticos da bancada petista. Em geral, encontramos nos Regimentos as seguintes fases:

-Discussão: é a fase dos trabalhos destinada ao debate de proposições. O tempo de discussão de cada projeto varia de acordo com o regime de tramitação (ordinária, de urgência etc.) e a natureza da propositura. Essa é uma etapa importante, pois se for conveniente realizar a obstrução da votação, ou seja, postergar ao máximo a deliberação final do projeto em discussão, a bancada poderá utilizar o tempo regimental até o seu limite. Com isso, ganha-se tempo para realizar novas negociações ou mesmo levar à Câmara grupos de pressão para participar das Sessões. O recurso da obstrução pode também ser utilizado em várias outras fases da Sessão. Assim, a bancada poderá, por exemplo, requerer verificações de presença, de votação ou levantar questões de ordem;

-Encaminhamento de Votação: após o anuncio da votação feito pelo presidente, um(a) vereador(a) representante de cada partido fará pronunciamento orientando os demais integrantes de sua bancada sobre posição a adotar no processo de votação;

-Votação: mais uma vez é o Regimento Interno, seguindo a Lei Orgânica do Município que fixa o número necessário de votos para deliberação de qualquer matéria. A deliberação pode ser por maioria simples, maioria absoluta ou por dois terços dos membros da Câmara. O processo de votação pode ser: simbólico, ou seja, os vereadores favoráveis se mantém sentados e os contrários se levantam; nominal, quando, mediante solicitação de um vereador, a votação é feita pela chamada dos presentes, que manifestam seu voto; secreta, que só existe em algumas Câmaras, e ocorre em situações específicas previstas pelo Regimento. O parlamentar poderá apresentar declaração de voto, justificando sua posição, que será enviada à Mesa para publicação.

-Questão de Ordem: Questão de Ordem é toda dúvida levantada em Plenário sobre a interpretação do Regimento Interno, na sua prática ou relacionada com as Constituições Federal ou Estadual ou, ainda, com a Lei Orgânica do Município. Durante a Ordem do Dia, as Questões de Ordem só poderão ser levantadas sobre matérias que nela figurem. Os Regimentos estabelecem prazo máximo de tempo que poderá ser utilizado para sua formulação. É o Presidente da Câmara quem resolve as Questões de Ordem, cabendo recurso ao parlamentar que a formulou. O recurso será deliberado pelo Plenário;

-Prorrogação do Tempo de Sessão: é a prorrogação da Sessão por determinado tempo. Esse recurso é usado quando se quer apressar o tempo regimental de discussão da matéria em apreciação ou, então, para permitir a conclusão de acordo para a votação do projeto.

-Suspensão ou Levantamento de Sessão: A Sessão poderá ser suspensa por determinado período, pelo presidente ou por acordo de lideranças partidárias. O levantamento da Sessão é o seu encerramento antes do horário previsto no regimento quando não há número mínimo de vereadores(as) presentes ou por qualquer outra razão prevista no Regimento;

-Aparte: é a interrupção da fala do orador, mediante sua aprovação, para questionamento ou esclarecimento de matéria em debate;

-Destaque: é o ato de separar parte do texto de uma proposição, para possibilitar sua apreciação isolada pelo Plenário.

-Verificação de Presença: o parlamentar poderá requerer, em determinadas fases da Sessão, a verificação de presença, ou seja, a chamada nominal de todos os vereadores. “Como mecanismo de obstrução é usada da seguinte forma: os vereadores interessados retiram-se do Plenário, para forçar a ausência de quorum, ficando apenas um que requererá a verificação. O autor do requerimento não poderá se ausentar durante o procedimento de verificação de presença”.

-Verificação de Votação: pode ser requerida por qualquer vereador na fase de votação de propositura.

Democratização do legislativo

1. Introdução

Os parlamentares petistas têm contribuído com a apresentação de propostas com o objetivo de democratizar o Poder Legislativo. Abaixo, apresentamos alguns desses recursos.

1.1. Tribuna Livre

Uma das propostas que o PT tem apresentado sobre esse tema é a “Tribuna Livre”. Trata-se da utilização do plenário por cidadãos ou por representantes de grupos organizados da sociedade civil para manifestação sobre temas diversos.

A instituição da “Tribuna Livre” deve ser feita por meio de projeto de resolução. Apresentamos algumas idéias para o funcionamento da “Tribuna Livre”:

-Os oradores poderão fazer uso da tribuna da Câmara sobre projeto em tramitação ou sobre assunto de interesse geral;

-Os pronunciamentos deverão ser feitos fora do horário das sessões, por período determinado (das 11:00 às 12:00hs., por exemplo) e em periodicidade a ser definida (diário, semanal etc.);

-Os interessados poderão se inscrever no mesmo dia em que fizerem uso da palavra, devendo ser obedecida a ordem de chegada dos inscritos;

-Os oradores poderão falar por até … min.;

-Se possível, o pronunciamento será transmitido, ao vivo, pela TV Câmara e/ou rádio Câmara ou, ainda, por rádio local;

-O Diário Oficial publicará, na íntegra, a manifestação do orador.

1.2. Comissão de Participação Legislativa

A Câmara Federal e o Senado criaram a Comissão Permanente de Participação Legislativa que recebe propostas da sociedade e, após examiná-las, pode transformá-las em projetos que tramitarão na Câmara.

Nos municípios em que as Comissões de Participação Legislativa ainda não foram criadas, sua regulamentação poderá ser feita por meio de projeto de resolução. No projeto devem ser definidos os seguintes pontos:

-Número de membros. Como se trata de Comissão Permanente, o número de membros na sua constituição deverá respeitar a proporcionalidade existente entre as bancadas e ser compatível com o dimensionamento das outras Comissões (se, por exemplo, as Comissões têm, em média, 5 membros, esse poderá ser o número de integrantes da nova Comissão);

-Definição de competência. A realidade de cada município será o referencial para estabelecer quais deverão ser ou não as atribuições da Comissão. Os pontos abaixo são sugestões que poderão ser incorporadas ao projeto de resolução:

-A Comissão poderá receber, examinar e transformar em proposição de sua iniciativa, quando aprovadas, sugestões de proposições legislativas apresentadas por associações, órgãos de classe, sindicatos, conselhos, organizações não governamentais e entidades organizadas da sociedade, excetuando-se os partidos políticos;

-promover pareceres técnicos e exposições sobre experiências inovadoras em gestão pública, participação popular e transparência administrativa;

-requisitar informações, relatórios e documentos sobre a aplicação de Leis, programas e despesas do município;

-propiciar o envolvimento da cidadania em assuntos de interesse social, promovendo o direito da sociedade à informação e à participação.

Definição de regras para a apresentação e tramitação de propostas:

-Para a apresentação de proposta à Comissão poderá ser estabelecida a exigência de um número mínimo de eleitores (5%, por exemplo) que deverão subscrever projeto de lei e nele registrar endereço e número do título eleitoral;

-Nos casos em que o autor da sugestão legislativa for uma entidade ou associação de qualquer natureza, poderá ser exigida a apresentação de documentação de comprovação de sua existência legal, como, por exemplo, registro em cartório;

-Como se trata de uma Comissão Permanente, as regras para a tramitação de projetos poderão ser a mesmas de proposituras apresentadas pelos parlamentares.

1.3. Audiências Públicas

As audiências públicas são encontros promovidos por iniciativa das Comissões Permanentes sobre assuntos de interesse da comunidade ou proposições que tramitam na Câmara. A audiência pública é importante instrumento de participação popular, e mecanismo a ser explorado por vereadores petistas para ampliar a influência da população e dos movimentos sociais nas decisões da Câmara.

Abaixo são apresentados pontos relativos à forma como as audiências públicas normalmente se organizam:

-Caberá às Comissões Permanentes deliberar sobre pedidos de audiência pública, bem como sobre autoridades e cidadãos a serem ouvidos;

-As datas, horários e pautas das audiências públicas devem ser divulgados pelo Diário Oficial e pela imprensa com o destaque e a antecedência devidos, de modo a assegurar a transparência necessária e estimular a participação dos interessados no debate;

-No caso de existirem opiniões divergentes sobre o tema a que se refere a audiência, deverá ser assegurada, por meio de inscrição prévia, a palavra dos defensores dos diferentes pontos de vista;

-Devem ser definidos os procedimentos de exposição, como o tempo a que cada orador terá direito, a forma de apresentação de interpelações, o direito a réplica ou a tréplica, entre outros;

-Os debates realizados nas audiências públicas serão taquigrafados e publicados no Diário Oficial do município e, se possível, transmitidos pela TV Câmara ou rádio.

1.4. Ouvidoria Parlamentar

A Ouvidoria Parlamentar é órgão que pode fazer parte da estrutura da Câmara para ser um instrumento de comunicação entre o cidadão e o Poder Legislativo, o que permite à sociedade maior interatividade com seus representantes. A Ouvidoria Parlamentar já foi implantada em algumas Câmaras Municipais, especialmente em cidades de médio e grande porte. Por meio da Ouvidoria, a comunidade pode fazer reclamações, denúncias, sugestões e avaliar as ações dos parlamentares.

Abaixo são apresentados pontos relativos à forma de organização das Ouvidorias Parlamentares:

As Ouvidorias podem ter como competência:

-Receber, examinar e encaminhar aos órgãos competentes reclamações ou representações que tratem de: abuso de poder, atos discriminatórios ou atentatórios a direitos e liberdades fundamentais, ilegalidades, mau funcionamento dos serviços da Câmara;

-Proceder à apuração das denúncias, avaliar sugestões e adotar medidas para regularização de procedimento. Se for o caso, propor à Mesa da Câmara a abertura de sindicância ou de inquérito administrativo;

-Requisitar documentos de qualquer órgão da Câmara necessários à apuração de fatos;

-Responder aos interessados quanto às providências adotadas em decorrência de suas denúncias, queixas ou sugestões.