Ao favorecer mecanismos de controle social do orçamento, a prefeitura consegue avaliar melhor se as necessidades dos cidadãos estão sendo atendidas.

Autora: Úrsula Peres

Ao favorecer mecanismos de controle social do orçamento, a prefeitura consegue avaliar melhor se as necessidades dos cidadãos estão sendo atendidas.

Autora: Úrsula Peres

O orçamento público é uma ferramenta de planejamento público que o governo utiliza para promover crescimento econômico e social. No Brasil, o modelo adotado é o Orçamento-Programa, que define os gastos segundo programas de trabalho detalhados por órgão, função, até o nível de projeto ou atividade a ser executado. Quanto maior o interesse do poder público em aumentar a eficiência e a eficácia na implementação dos diversos programas existentes no orçamento, mais importante se tornam os mecanisms de avaliação e fiscalização.

Estes mecanismos devem existir em todas as etapas do processo, mas sobretudo durante a execução orçamentária, assegurando que as reais necessidades dos cidadãos estejam nelas refletidas e que os compromissos assumidos durante a fase de elaboração sejam cumpridos.

Atualmente, no Brasil, as experiências de Orçamento Participativo têm sido um avanço em termos de orçamento na medida em que colocam, ao longo do processo, o cidadão decidindo junto com o poder público, garantindo que as necessidades maiores da cidade, em termos de investimentos, estejam realmente alocadas na peça orçamentária.

Apesar disto, esta participação ainda está concentrada na definição, aprovação e acompanhamento do plano de investimentos. É preciso ir além, dando transparência e possibilitando o controle e a avaliação de todos os recursos e despesas constantes do orçamento e não somente as que constam do Orçamento Participativo, isto é, as do plano de investimentos.

CÂMARA LEGISLATIVA

A Câmara de Vereadores tem um papel extremamente importante no controle e fiscalização da execução orçamentária. Segundo as Constituições das três esferas de governo no Brasil, cabe ao Legislativo a tarefa de fiscalizar o Orçamento. E O Executivo deve disponibilizar para a Câmara balancetes, tabelas e demonstrativos mensais do desempenho municipal.

Em relação ao Orçamento Participativo, vários vereadores sentem-se excluídos do processo de definição das prioridades, uma vez que a população trata diretamente com o Executivo. No entanto, a importância maior da presença do Legislativo nesse processo está na fiscalização do orçamento.

O alcance desse papel fiscalizador da Câmara poderia ser muito maior se esta colaborasse com o controle social atuando conjuntamente com a sociedade, disponibilizando e sistematização de dados do orçamento para livre consulta dos cidadãos, por exemplo. Além disso, os fóruns de acompanhamento poderiam, de forma institucionalizada, reunir-se periodicamente junto com os vereadores e técnicos da Câmara para analisar e fiscalizar a execução orçamentária.

BELO HORIZONTE

O objetivo principal do Controle Social do Orçamento em Belo Horizonte-MG é aperfeiçoar a relação entre Estado e Sociedade Civil, a partir da fiscalização do Orçamento, e, consequentemente, desenvolvendo uma relação de co-responsabilidade na administração da coisa pública. Além disso, quer permitir a ampliação do processo de participação popular para outras áreas do orçamento, além dos investimentos.

A responsabilidade pelo Controle Social é das COMFORÇA – Comissões de Fiscalização do Orçamento Participativo – e da COMCIDADE – Comissão Municipal do OP Cidade para o controle externo. Para o controle interno há o Grupo Gerencial do Orçamento Participativo, constituído por todos os órgãos da Prefeitura e coordenado pela Secretaria de Planejamento.

O Orçamento Participativo em Belo Horizonte existe há seis anos e engloba duas modalidades, o Regional, abrangendo empreendimentos realizados nas nove regiões administrativas da cidade, relativas à infra-estrutura, saneamento e construção de equipamentos sociais, e o Habitação, abrangendo moradias populares. Esses dois tipos de Orçamento Participativo envolvem a definição de investimentos, com a participação da população, por meio de assembléias e plenárias populares, também chamadas de "rodadas", e um fórum de delegados das várias sub-regiões de cada Administração Regional, onde é aprovado o Plano Regional de Empreendimentos. O plano aprovado no Orçamento Participativo é incluído na proposta orçamentária global da Prefeitura, que, por sua vez, é encaminhada para a aprovação legislativa.

Na Câmara, apesar de os vereadores, em geral, não participarem do processo de levantamento de prioridades junto com a população, tem havido uma tradição de aprovação total do plano de empreendimentos do Orçamento Participativo na Lei Orçamentária Anual, que inclui as demais despesas e receitas municipai. Este processo, no entanto, não é acompanhado pela comunidade.

FUNCIONAMENTO

O início do acompanhamento da execução do Orçamento é dado pelo Executivo (controle interno), envovlendo análise legal, financeira e operacional do desempenho das obras. Nesta etapa participam todos os órgãos que possuem interface com o Orçamento Participativo, sob a coordenação da Secretaria de Planejamento. O objetivo das reuniões vai desde a implementação das obras da forma mais adequada, passando pela análise de sua evolução até a resolução de eventuais problemas neste percurso, com relação às empresas responsáveis pela execução, falta de recursos, dentre outros. Ao final dos encontros é produzido um material sintético e regionalizado sobre a evolução de todas as obras, que é divulgado nas reuniões com as Comissões de Fiscalização, para prestação de contas.

O controle externo do Orçamento Participativo é realizado tanto por estas Comissões de Fiscalização quanto pelas Comissões Municipais do Orçamento. As Comissões de Fiscalização são eleitas nos fóruns regionais, na fase de aprovação do plano de investimentos, com o intuito de acompanhar a execução das obras do Orçamento Regional e do Orçamento de Habitação. O mandato se encerra com a finalização das obras. Para o controle do Orçamento Regional são eleitas nove Comissões de Fiscalização, uma para cada Administração Regional da cidade e para o controle do Orçamento da Habitação é eleita mais uma Comissão de Fiscalização.

Os membros destas Comissões de Fiscalização representam 20% dos cidadãos que estejam presentes nos fóruns regionais do Orçamento Participativo, e que anteriormente tenham sido eleitos em Assembléias Populares e 20% das entidades presentes também participam.

O número de integrantes varia conforme o número de presentes. Dessa forma, quanto maior a mobilização social, maior a representatividade de cada região nas Comissões de Fiscalização.

Estas Comissões reúnem-se mensalmente com o controle interno da prefeitura em dias pré definidos para cada região. Além de analisar o material produzido pelo Grupo Gerencial, discutem o encaminhamento das obras e problemas identificados durante vistorias.

Aproximadamente 70% dos bairros de Belo Horizonte participaram do processo do Orçamento para 1999/2000, elegendo 295 representantes para as Comissões de Fiscalização..

A Comissão Municipal do Orçamento Participativo é formada por 108 membros, sendo 54 governamentais e 54 representantes das Comissões de Fiscalização e dos conselhos setoriais da educação, saúde, desenvolvimento social, cultura, habitação e esportes. Esta Comissão, instância máxima de discussão pública do Orçamento Participativo da Prefeitura de Belo Horizonte, teve as seguintes atribuições no Orçamento 1999/2000:

* aprovar e supervisionar as etapas preparatórias da Conferência Municipal de Prioridades Orçamentárias;

* emitir pareceres sobre o anteprojeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2000;

* supervisionar a execução do cronograma físico-financeiro dos empreendimentos dos Orçamentos Participativos Regionais e da Habitação;

* dirimir eventuais pendências acerca da execução de empreendimentos nos âmbitos dos Orçamentos Participativos Regionais e da Habitação.

DIFICULDADES

Uma forma de aprimorar o controle externo é a prefeitura organizar cursos de capacitação técnica, seminários e eventos, para os participantes das comissões.

Ainda não foram estabelecidos indicadores para avaliação do processo de controle social, o que dificulta a identificação objetiva dos resultados deste controle. No entanto, segundo os coordenadores, os principais resultados do controle social foram o aumento da participação e mobilização popular no processo, a redução de custos e melhoria dos projetos por meio de opiniões emitidas pelas Comissões de Fiscalização.

Atualmente o controle social é restrito à parte referente às obras do Orçamento Participativo, o que equivale a cerca de 40 a 50% dos recursos orçamentários destinados à dotação de investimentos. Esse é um dos obstáculos para o avanço em direção à análise do desempenho geral do orçamento municipal, porque o acompanhamento realizado se dá, principalmente, em relação à execução e evolução física das obras e não em termos de cumprimento das metas orçamentário e financeiras. Além disso, não existe ainda um controle social institucionalizado para o acompanhamento das receitas e outras despesas do orçamento.

Este cenário, porém, está sendo alterado a partir da implementação, em 1998, do Orçamento Participativo Cidade que tem uma abrangência maior, pois engloba a gestão de ações e políticas sociais. Isto é, neste processo estão sendo discutidas também, pela população, a adoção de determinadas políticas, ainda que sem destinação de recursos.

A Comissão da Cidade será substituída pelo Conselho da Cidade e ampliará suas funções, assumindo:

* fiscalização da execução dos investimentos e políticas dos Orçamentos Participativos Regional, Habitação e Cidade;

* fiscalização e posicionamento sobre o conjunto do orçamento e da política tributária; e

* aprovação do anteprojeto de lei do Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) e das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

O Orçamento Participativo Cidade terá um caráter bianual: no primeiro e terceiro anos da gestão, a população participará do processo do Orçamento Participativo Cidade; no segundo e quarto anos, do Orçamento Participativo Regional e Habitação. Dessa forma, o controle social das prioridades será feito a cada ano, alternadamente, sobre os planos regionais de empreendimentos e sobre as políticas sociais e urbanas.

Este é um grande avanço para o controle social em Belo Horizonte, uma vez que a intenção do governo local é caminhar na direção da avaliação global do orçamento pelo Conselho da Cidade.

REPRODUZINDO A EXPERIÊNCIA

A condição inicial para a existência e eficácia do controle social é que a sociedade esteja convencida da importância deste processo. A criação de canais de participação para fazer um acompanhamento sistemático do orçamento pode partir da pressão da população ou por iniciativa do governo, predispondo-se a dialogar com a comunidade e incentivando esse tipo de atividade. O poder executivo pode promover o controle social ao torná-lo uma das etapas do orçamento.

É necessária a criação de fóruns de acompanhamento que teriam como função a análise desde a elaboração orçamentária, passando pela aprovação da lei do orçamento na Câmara Legislativa e a execução da mesma durante o ano.

É importante que nesses fóruns haja pessoas que conheçam a matéria orçamentária, que, por ser muito técnica, muitas vezes é de difícil compreensão. O poder executivo poderá auxiliar os membros do fórum por meio de cursos de capacitação técnica para a fiscalização do orçamento. Os participantes deste processo de controle podem se dividir em comissões setoriais para o acompanhamento das áreas de educação, saúde, habitação, transportes e outras, e em reuniões periódicas trocar informações sobre as diversas áreas para assim analisar melhor o desempenho global do orçamento.

Para isso é preciso que neste processo seja cumprido o princípio da publicidade orçamentária. Isto é, que haja transparência administrativa quanto aos dados do orçamento e a execução física das obras e serviços.

A sistematização dos dados da prefeitura e a informatização dos órgãos públicos são também fatores importantes para facilitar aos membros do fórum de controle social o acesso às informações.

O controle social deve abranger todas as receitas e despesas da prefeitura. Desta forma é possível informar a população a respeito da arrecadação municipal e de como esses recursos vêm sendo empregados.

FONTES DE INFORMAÇÃO

Cartilhas do Orçamento Participativo em Belo Horizonte elaboradas pela prefeitura.

Websites:

http://www.belohorizonte.mg.gov.br/controlesocial

http://www.belohorizonte.mg.gov.br/siga/op.

CONTATOS

Coordenação do Orçamento Participativo em Belo Horizonte

Maria Auxiliadora Gomes, Lenira Rueda e Luís Henrique

Telefone: (0.XX.31. 277.4428/4403/4107)

E-mail: [email protected]/