Você já ouviu dizer que o Congresso é inimigo do povo. Isso não é apenas um chavão ou uma percepção subjetiva. Os deputados têm nome, CPF, partido político, estado de origem e um perfil bastante definido: são, em sua grande maioria, homens brancos, oriundos dos segmentos social e economicamente mais privilegiados da sociedade brasileira, resultado não apenas de um histórico extremamente desigual em um país estruturado pelo escravismo e pelas oligarquias, mas também de um sistema político e eleitoral que favorece candidaturas com acesso a recursos econômicos, redes familiares e estruturas consolidadas de poder.
Mais do que compartilhar uma posição social predominante, compartilham interesses de classe, trajetórias semelhantes de acesso ao poder e o compromisso com a manutenção dos privilégios que sustentam esse sistema.
São parlamentares que já chegam ao Legislativo com recursos, influência e acesso privilegiado aos espaços de decisão. Depois de eleitos, passam a dispor de vantagens competitivas que ampliam as chances de manutenção dos seus mandatos e dificultam a renovação da representação política.
Isso acontece porque, além dos recursos econômicos, políticos e das redes de influência de que já dispõem, nos últimos anos passaram a controlar dezenas de milhões de reais em emendas parlamentares, convertendo recursos públicos em instrumentos de fortalecimento eleitoral. Mais do que uma brutal distorção, trata-se de um mecanismo de reprodução do poder político, que reforça assimetrias na competição eleitoral e aprofunda a distância entre representantes e representados.
A população, por sua vez, encontra dificuldades para relacionar o candidato que aparece no santinho, nas redes sociais ou na propaganda eleitoral às decisões tomadas dentro do Parlamento e aos impactos concretos dessas decisões em suas vidas.
Essa distância entre representação e responsabilidade política favorece a perpetuação dos mesmos grupos e contribui para o enfraquecimento da confiança nas instituições democráticas, na medida em que as decisões públicas se tornam cada vez menos condicionadas pelas demandas da maioria da população e cada vez mais subordinadas a interesses particularistas e à reprodução de privilégios.
Tal dinâmica não pode ser compreendida apenas como um problema de gestão orçamentária. Ela está associada ao modelo eleitoral de lista aberta, que incentiva a competição individualizada entre candidaturas, fortalece o personalismo e amplia a influência do poder econômico sobre a representação política. Quando recursos públicos passam a ser utilizados para fortalecer projetos políticos individuais, as distorções desse sistema tendem a se aprofundar.
Atualmente, cada deputado federal dispõe de cerca de quarenta milhões de reais por ano em emendas parlamentares. Somam-se a isso os recursos das emendas de bancada e de outros mecanismos de destinação de verbas públicas. Em 2026, mais de R$ 60 bilhões do orçamento público estarão sob controle das emendas parlamentares, valor superior ao orçamento anual de diversos ministérios. Nesse formato, as emendas ampliam a capacidade de influência dos parlamentares, aprofundam as desigualdades na disputa eleitoral e enfraquecem os mecanismos democráticos de planejamento e controle do orçamento público.
Esse modelo corrói a capacidade de planejamento do Estado e transfere parcelas crescentes do orçamento para parlamentares individuais, convertendo recursos públicos em instrumentos de reprodução de poder político. O resultado é a fragmentação das políticas públicas, o enfraquecimento do planejamento estatal e das prioridades legitimadas nas urnas, além do reforço de uma representação já marcada pelo peso do poder econômico e pela baixa renovação política.
E já foi pior. Entre 2020 e 2022, vigorou o chamado orçamento secreto. Embora tenha sido declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, o mecanismo não foi efetivamente superado. As emendas continuaram a crescer e novas formas de apropriação parlamentar do orçamento passaram a ocupar o lugar dos instrumentos formalmente extintos.
O terceiro governo Lula encontrou limites concretos impostos por esse arranjo. Para ampliar direitos, fortalecer serviços públicos e reconstruir a capacidade de investimento do Estado, é necessário restabelecer a centralidade do planejamento público.
Não se trata de uma disputa técnica sobre regras orçamentárias, mas de um conflito político sobre quem controla recursos públicos, define prioridades e exerce poder no Estado brasileiro. Por isso, a discussão sobre as emendas parlamentares precisa deixar de ser um debate restrito a especialistas, juristas ou agentes políticos. Trata-se de uma questão central para a democracia brasileira, pois diz respeito a quem define as prioridades nacionais, como os recursos públicos são distribuídos e quais interesses são beneficiados por essas escolhas.
Nenhuma transformação relevante ocorrerá espontaneamente dentro de um Congresso que se beneficia desse modelo. Por isso, o enfrentamento ao atual sistema de emendas parlamentares precisa se converter em uma pauta pública nacional, capaz de mobilizar movimentos sociais, organizações da sociedade civil, partidos políticos e todas as pessoas comprometidas com a democracia enquanto instrumento de transformação.
Somente a pressão organizada da sociedade poderá interromper um processo que transformou o orçamento público em ferramenta de reprodução de privilégios e concentração de poder, recolocando os recursos do Estado a serviço do interesse coletivo e das prioridades definidas democraticamente pela sociedade.
Elen Coutinho é economista e diretora da Fundação Perseu Abramo
Tassia Rabelo de Pinho é professora do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política e Relações Internacionais da UFPB e secretária nacional de Formação e Educação Política do PT
