Por Eduardo Pereira Nunes
A sessão do Congresso Nacional, realizada no dia 25 de março de 2021, que aprovou a proposta de Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2021, apresentada pelo senador Márcio Bittar (MDB-AC), relator do texto da Lei Orçamentária Anual, representou um golpe fatal nos esforços do IBGE para a realização do Censo Demográfico.
O texto aprovado remanejou mais de R$ 25 bilhões para financiar emendas parlamentares, retirando estes recursos da Previdência, abono salarial e decapitando o Censo Demográfico, previsto para 2020 e adiado para 2021.
Mesmo antes do remanejamento, saúde, educação, assistência social e o Censo já haviam sofrido cortes, ainda na fase de preparação da Proposta Orçamentária do Executivo, sob o comando do Ministério da Fazenda.
O Orçamento do Censo foi reduzido em 96%, saindo do Executivo com a proposta de R$ 2 bilhões e sendo aprovado ínfimos R$ 72 milhões.
Um verdadeiro descaso e uma barbaridade com consequências negativas por muitos anos.
No meio da pandemia da COVID-19 que abate o Brasil desde fevereiro de 2020 e que, em 31 de março de 2021, acumulava 12.748.747 de casos confirmados, com 321.515 óbitos e somente 17,6 milhões de pessoas vacinadas, numa população estimada de 212 milhões de habitantes.
O Brasil está no segundo ano civil de enfrentamento da pandemia com muitas crianças e jovens privados do acesso às escolas e os pais em home office, ou sem empregos ou sem negócios em suas empresas.
No trimestre encerrado em janeiro de 2021, o desemprego alcançou 14,2% (14,3 milhões de pessoas); a taxa de subutilização da força de trabalho chegou a 29,0% (32,4 milhões de pessoas) e somente 48,7% da população em idade de trabalhar estava ocupada.
Qual terá sido o impacto destes problemas sobre as famílias daqueles alunos e trabalhadores? Como os milhares de municípios que dependem de recursos que lhes são transferidos pela União, de acordo com o tamanho de sua população, poderão enfrentar estes novos e graves problemas se, sequer, terão informações atualizadas acerca de sua população?
Quem as fornecerá? O “mercado”? Os congressistas com suas emendas parlamentares? O Ministério da Economia?
Cada ano que passar sem um novo Censo, mais difícil será desenvolver políticas públicas de atenção à população nas áreas de saúde, educação, saneamento e outras.
Sem saber como estão vivendo os brasileiros em seus municípios, distritos e bairros sequer é possível avaliar as políticas adotadas para enfrentar os problemas e suas desigualdades já apontadas pelo Censo de 2010.
O corte no orçamento do Censo inviabilizou sua operação. Também desperdiçou recursos financeiros e, principalmente, humanos despendidos pelo IBGE nos últimos anos com a planejamento do Censo.
Como a realização do Censo estava prevista para 2020 e adiada para 2021, na programação do IBGE muitas atividades foram incluídas nos orçamentos de 2019, 2020 e 2021, inclusive a contratação de pessoal temporário, cujos contratos não podem exceder 24 meses.
E a legislação que rege a contratação de pessoal pelo setor público não permite a renovação destes contratos, além de impedir a contratação de servidores aposentados, muitos deles com imensa experiência no trabalho de campo do Censo.
Resultado: será preciso incluir, novamente, aqueles gastos no futuro Censo. Verdadeiro desperdício de recursos públicos!
Na verdade, o corte no Orçamento para inviabilizar o Censo foi realizado em doses homeopáticas e, pelo visto, bem planejado.
Começou no dia da posse da atual presidente do IBGE, Susana Cordeiro Guerra, em 2019, quando o Ministro da Economia, Paulo Guedes, deixou claro o seu desinteresse em atender ao pedido do IBGE para realizar o Censo Demográfico, em 2020, pois os técnicos haviam estimado o seu custo em R$ 3,4 bilhões.
O Ministro declarou que o Censo tem muita pergunta e muita coisa que, para ele, não é importante. Chegou ao exagero de dizer que o Censo teria 360 perguntas. Não é verdade! Na verdade, até hoje, ainda não vi o que, no Brasil, é importante para ele, além das privatizações.
Depois daquela declaração, o IBGE preparou uma segunda proposta de orçamento do Censo, promovendo cortes expressivos no Questionário para “reduzir” as despesas.
Este corte no Questionário significou a “entrega dos anéis para salvar os dedos”.
A minha experiência com o Censo Demográfico de 2010 me permite afirmar que o custo elevado do Censo é resultado do caráter presencial das entrevistas em cerca de 80 milhões de domicílios, num país com 8,5 milhões de km2 e 5.570 municípios.
Aqui, faço uma observação sobre o planejamento do Censo. O IBGE anuncia que o Censo visitará 71 milhões de domicílios, com base nos resultados anuais da PNAD Contínua. Entretanto, alerto que este número contempla apenas os domicílios ocupados. Não estão computados os domicílios vagos e os domicílios de uso ocasional, os quais representavam 16,1%, no Censo de 2000 e 14,8%, em 2010.
Em 2000, foram recenseados 54,2 milhões de domicílios e 169,9 milhões de habitantes. Em 2010, foram recenseados 67,4 milhões de domicílios e 190,7 milhões de habitantes.
A meu ver, a previsão de recenseamento de 71 milhões de domicílios e 212 milhões de pessoas compreende apenas os domicílios efetivamente ocupados por moradores habituais. Todavia, os inúmeros domicílios ocasionais (casas de praia, campo e residências temporárias) e os vagos (abandonados, em obra, à venda ou para alugar) também deverão ser recenseados, contados, documentados e registrados no acervo do Censo. E o recenseador, ao realizar este trabalho, será remunerado e, portanto, este custo deve ser incluído no Orçamento.
A respeito do custo elevado de um Censo, o Ministro precisa saber que o Censo dos Estados Unidos, em 2010, custou mais de US$ 12 bilhões e foi realizado com Questionário, em papel. Lá, o Censo é realizado em duas etapas: a primeira, pelos correios e a segunda, por visitas presenciais para completar a operação de recenseamento de toda população e domicílios. Certamente, para recensear um domicílio que não enviou o questionário pelo correio, o recenseador americano passou pela porta de muita casa que havia enviado o seu questionário pelo correio. É evidente uma duplicidade de gasto.
É uma modalidade de Censo que reduz o número de entrevistas presenciais, mas não reduz custos.
A primeira etapa do Censo americano de 2010 começou no mês de abril com envio de questionários e seu recebimento pelos Correios. A segunda etapa iniciou em julho de 2010 e terminou em dezembro com a publicação preliminar da população do país (317,6 milhões de habitantes).
O custo do Censo de 2010 foi de US$ 37,78, por habitante residente em território americano.
O Censo do Brasil, em 2010, custou o equivalente a US$ 700 milhões e foi inteiramente eletrônico. Começou em 1º de agosto de 2010 e terminou no dia 27 de novembro de 2010, quando o IBGE divulgou os primeiros resultados do Censo[1] e o Tribunal de Contas da União (TCU) recebeu os dados da população de todos os 5.565 municípios para aquele órgão providenciar o cálculo para repartição do Fundo de Participação dos Municípios FPM, cujas cotas mensais seriam pagas, a partir de janeiro de 2011.
No período de 2008 a 2012, o Censo de 2010 consumiu R$ 1.398,3 milhões[2], dos quais R$ 1.222,1 (87%) no ano de 2010. A despesa com pessoal (salário, auxílio-alimentação, auxílio-transportes e encargos sociais) consumiu R$ 931,3 milhões, dos quais R$ 683.1 milhões com salários) representou 66,6% do total dos gastos. Somente no ano de 2010, foram gastos R$ 895,4 milhões com pessoal, quando foram contratados 230 mil recenseadores.
No Censo de 2000, foram gastos R$ 560,2 milhões
Em dólares, o nosso Censo de 2010 custou US$ 3,67, por habitante residente no Brasil, ou seja, 10 vezes menos que o censo americano. Provavelmente, o ministro desconhece esta informação.
Na realidade, o Ministro induziu os dirigentes do IBGE a acreditarem que a redução do número de perguntas contribuiria para reduzir o custo do Censo. Não creio!
A entrevista efetuada pelo recenseador do IBGE, em 2010, usando o equipamento eletrônico de coleta e transmissão dos dados, levou, em média 17 minutos para preencher o Questionário Completo (aplicado numa Amostra de cerca de 7 milhões de domicílios) e 5 minutos, para o Simplificado (para cerca de 50 milhões de domicílios ocupados – com morador habitual).
E por quê?
Em primeiro lugar, porque muitas perguntas não se aplicam em cada entrevista e, portanto, o Questionário eletrônico é programado para saltar perguntas desnecessárias. Por exemplo, num domicílio com apenas um morador, não é necessário perguntar o nome dos demais moradores, número de filhos etc.
Se o Questionário é de papel, o recenseador precisa ler cada pergunta. No eletrônico, não. E isto economiza tempo e dinheiro porque o recenseador pode acelerar a entrevista e, em seguida, visitar outro domicílio.
Por outro lado, no Questionário eletrônico, se o recenseador não efetuar alguma pergunta, no momento de encerrar a entrevista o próprio sistema incorporado ao questionário alertará quais são as inconsistências ou omissões, as quais deverão ser resolvidas, antes do encerramento da entrevista. Ou seja, ele somente receberá pelo Questionário preenchido se atender a todas as instruções de controle.
Em segundo lugar, porque milhares de entrevistas realizadas são precedidas por mais de uma visita, em virtude do morador não se encontrar em casa; recusar-se a atender o recenseador; porteiro do condomínio ser orientado a não telefonar para o morador etc. Assim, o recenseador é obrigado a efetuar mais de uma visita, mas recebe apenas pelo Questionário concluído.
Em terceiro lugar, porque o Censo precisa ser concluído em apenas 4 meses (de agosto a novembro) e, para tanto, são necessários cerca de 200 mil recenseadores e seus 200 mil equipamentos eletrônicos de coleta, além do pessoal de supervisão, informática, controle de consistência da operação, processamento, análise etc.
E nada disto muda, qualquer que seja o tamanho do Questionário, pois o território (Setor Censitário[3]) que cada recenseador deverá percorrer será o mesmo e o número de domicílios recenseados, também!
Mas, quando o IBGE acatou a ordem para reduzir o Orçamento, lá se foram os anéis.
A primeira versão do orçamento do Censo indicava que a operação custaria cerca de R$ 3,4 bilhões para recensear 80 milhões de domicílios e 210 milhões de pessoas. Este valor representaria um investimento de R$ 16,20 por habitante e de R$ 42,5, em 10 anos, para conhecer a realidade brasileira e para planejar ações futuras em prol da melhoria das condições de vida e de moradia da população.
Após a primeira manifestação do ministro contrária ao Censo, o Orçamento foi reduzido para R$ 2,7 bilhões. O Ministério aprovou o valor de apenas R$ 2 bilhões, para o Orçamento de 2021 e terminou com o Congresso aprovando a bagatela de R$ 72 milhões! Ou seja, R$ 0,34 por habitante, pela próxima década!
Desta vez, lá se foram os anéis e os dedos!
Ainda não se sabe o que o Ministro pensa deste Orçamento...
Mas é preciso lembrar que apenas as informações do Censo Demográfico permitem-nos saber onde moram, como vivem e quem são os brasileiros e estrangeiros; qual o gênero, qual a cor ou raça; quantos são analfabetos ou doutores; crianças, jovens ou idosos; com deficiência motora ou visual; empregadores, empregados ou desempregados; com ou sem habitação adequada, se têm banheiro dentro do domicílio, ou fora, ou nem isto; se vivem em áreas de risco, sem acesso ao saneamento básico, abastecimento d´água ou iluminação pública; com renda alta ou com renda insuficiente para superar a miséria; com eletrodomésticos, automóveis e computadores; com internet adequada, ou inadequada, para as crianças e jovens estudarem remotamente e seus pais trabalharem remotamente, em tempos de pandemia, e muitas outras informações essenciais ao conhecimento da realidade brasileira, que, todavia, ao ministro podem não interessar.
Difícil é alguém, com um mínimo de humanidade, sensibilidade social ou responsabilidade como gestor público, excluir alguma destas perguntas por acreditar serem desnecessárias, ou caras.
Não é de hoje que o IBGE enfrenta os problemas de redução de recursos financeiros e de pessoal do quadro.
A recusa do executivo e legislativo em financiar um projeto do porte e importância do Censo trará um desafio maior para o IBGE. O cancelamento do Censo em 2020 e 2021 tem graves consequências gerenciais e operacionais. Mesmo que haja recursos para a sua realização, em 2022, será necessário rever algumas etapas do Projeto, como a atualização do Cadastro de Endereços para esclarecer se serão recenseados 70 ou 80 milhões de domicílios, pois pode haver impacto não desprezível no orçamento.
Como a Instituição está, há alguns anos, perdendo muitos servidores que estão se aposentando, sem reposição adequada deste quadro técnico, tanto na sede no Rio de Janeiro, quanto nas Unidades Estaduais do IBGE e nas cerca de 500 Agências Municipais, será preciso preparar a geração de novos estatísticos, demógrafos, sociólogos, economistas, geógrafos, cartógrafos e demais profissionais.
É preciso que ressaltar que a despesa com pessoal é o principal item de despesa no Orçamento Anual do IBGE. Esta é a realidade em todos os Institutos de Estatística.
Também será preciso acelerar a adequação das Pesquisas Estatísticas e Geocientíficas às novas tecnologias e metodologias, tais como o uso de ferramentas digitais de pesquisa estatística e geocientífica.
O uso integrado dos dispositivos eletrônicos de coleta de dados, da coleta remota por telefone e autopreenchimento dos questionários pela internet são caminhos possíveis e viáveis os quais, inclusive, reduzirão custos sem prejuízo da qualidade.
O recurso da inteligência artificial para construção de estatísticas oficiais já faz parte do programa de trabalho de vários Institutos Nacionais de Estatística e da Comissão de Estatística da ONU e os futuros técnicos do IBGE deverão ser preparados para esta nova realidade.
Entretanto tal conversão demandará tempo para o aprendizado das novas tecnologias e para compatibilização das novas metodologias com as atuais.
Já que o corte do Orçamento de 2021, realizado pelo executivo e legislativo, impede o IBGE de exercer, de fato, um papel importante no Sistema Estatístico Nacional (produtor de informações estatísticas), o IBGE precisará avançar nas negociações para o seu acesso às informações dos registros administrativos para evitar sobrecarga e duplicidade de consultas às empresas e famílias, além de reduzir custos.
O Instituto de Estatística da Austrália (Australian Bureau of Statistics – ABS) recebe dos órgãos governamentais inúmeras informações das empresas, mediante a autorização destas e o compromisso do ABS de não solicitar as mesmas informações em suas Pesquisas Estatísticas e muito menos divulgá-las de forma individualizada.
Um arranjo semelhante ao construído pelo ABS envolverá a participação do poder executivo, gestor destes registros. Também envolverá o poder legislativo porque há, no Brasil, um entrave representado por leis que regem o sigilo fiscal, bancário e estatístico. E envolverá também as empresas e famílias que fornecem tais informações. É possível que a nova Lei Geral de Proteção de Dados seja um caminho para viabilizar esta opção.
A respeito do uso de registros administrativos, no dia 19 de março de 2021, o IBGE anunciou parceria com a Receita Federal e o BID para modernizar as Contas Nacionais do Brasil, por meio de acordo para utilizar registros administrativos com propósitos estatísticos. Este é o caminho para a construção de um mecanismo de acesso duradouro a novas fontes de informações para fins estatísticos.
Cabe lembrar que, desde a divulgação do último Censo Econômico, de 1985, o IBGE busca esta parceria. Torcerei para que, desta vez, seja bem-sucedida.
Finalmente, convém ressaltar que a obtenção de recursos para o Censo Demográfico é sempre uma responsabilidade que pesa muito sobre o ombro de quem exerce a Presidência do IBGE.
Por isso, em 2004, quando eu ocupava a Presidência do IBGE, incentivei, em conjunto com a Divisão de Estatística das Nações Unidas, a CEPAL e os Institutos de Estatística (INSEE) da França e INEGI do México, o desenvolvimento do Projeto denominado “Estudo da Modalidade de Censo Demográfico Contínuo”.
Com este Projeto de Cooperação Internacional pretendíamos desenvolver uma Metodologia Alternativa de Censo, também denominada à época de Censo Contínuo, já adotada, desde 1999, pelo INSEE para calcular a população de todos os 36 mil municípios (Comunas) franceses.
Resumidamente, o Censo Contínuo tem a mesma concepção do que veio a ser a atual PNAD Contínua, cuja metodologia começou a ser desenvolvida pelo IBGE, em 2006, e os primeiros resultados foram divulgados em 2014 com referência ao ano de 2012.
O Projeto do Censo Contínuo pretendia diluir a operação censitária, até hoje decenal, por um período de 5 anos consecutivos, contemplando neste período toda a população dos pequenos municípios e uma amostra robusta da população dos grandes municípios.
A cada ano, um quinto dos pequenos municípios seria recenseado, de forma que, a cada 5 anos, todos os pequenos municípios teriam seus domicílios visitados pelo IBGE e o cálculo de sua população, atualizado.
No sexto ano, iniciar-se-ia um segundo ciclo com aa substituição das informações do primeiro ano. No sétimo ano, os dados do segundo ano seriam substituídos e assim por diante.
Desta forma, o censo decenal seria substituído por um censo contínuo.
Esta modalidade alternativa de recenseamento populacional exaustivo dos pequenos municípios traria inúmeras vantagens. A primeira delas seria a drástica redução das divergências que atualmente ocorrem, quando o IBGE divulga os resultados de suas estimativas anuais de população, que são usadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) para a repartição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) cujos valores são determinados pelo número de habitantes.
Por este motivo, o TCU foi um dos primeiros órgãos a manifestar a preocupação com o corte dos recursos do Censo. O Ministério Público e o TCU solicitaram que a Corte estabelecesse a retomada da realização do Censo, pois o atraso na pesquisa prejudicaria o repasse de recursos aos municípios.
Para o IBGE, a pressão sobre recursos humanos e financeiros seria diluída, pois, no lugar de precisar destes recursos num único ano, em cada década, poderia utilizá-los, anualmente, em volume muitíssimo menor.
Também no período de cinco anos, esta Modalidade de Censo Demográfico Contínuo contemplaria os municípios maiores, por meio de pesquisas amostrais, com amostras robustas cujos resultados populacionais anuais seriam acumulados ao longo dos 5 anos consecutivos, semelhante ao modelo adotado pela PNAD Contínua que acumula dados mensais de domicílios trimestralmente.
A União, Estados e os Municípios contariam com informações atualizadas para planejarem suas políticas públicas e os municípios menores contariam com estimativas atualizadas e exaustivas da sua população.
Hoje, já se passaram 21 anos, desde a implantação desta modalidade de Censo implantada pelo Instituto de Estatística da França (INSEE), cuja metodologia estava sendo compartilhada com o IBGE sem qualquer custo.
É preciso reativar, repensar e avançar para implantar esta Modalidade de Censo no Brasil!
O presidente do IBGE, em 2030, seria poupado da desgastante missão de lutar por recursos para um censo decenal e poderia dar prosseguimento ao Censo Contínuo. Assim espero.
[1] https://censo2010.ibge.gov.br/materiais/guia-do-censo/divulgacao.html
[2] No Censo de 2000, foram gastos R$ 560,2 milhões. Aplicando sobre este valor o IPCA acumulado na década, o Valor do Censo de 2000, medido aos preços de 2010, seria de R$ 1.132,2 milhões. Como o Censo de 2010, custou, de fato, R$ 1.398,3 milhões, o aumento efetivo foi de 23,5%, para uma população 12,3% maior e com 24,3% a mais de domicílios a recensear em 2010. Fonte: IBGE, Metodologia do Censo Demográfico 2010. Série Relatórios Metodológicos, Volume 41, 2ª edição, 2016.
[3] A área de trabalho que cada recenseador precisa percorrer corresponde ao Setor Censitário. Em 2010, para a realização do Censo, a malha territorial foi desagregada em 306.800 Setores Censitários. Cada Setor Censitário deve contar, no máximo, 400 domicílios.
Eduardo Pereira Nunes é economista, professor e ex-presidente do IBGE