Martin Sandbu[1]
Tradução de Artur Araújo
Original em https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2020/12/post-pandemic-brave-new-world-sandbu.htm
A pandemia atingiu uma economia global que já era profundamente insustentável - social, ambiental e até mesmo intelectualmente.
Nas últimas quatro décadas, quase todas as economias avançadas se tornaram mais polarizadas, com distribuições de renda cada vez mais desiguais. As economias em desenvolvimento tiraram bilhões de pessoas da pobreza, mas no processo também criaram suas próprias desigualdades e tensões sociais crescentes.
O crescimento enviesado da economia global nos levou à beira de uma mudança climática catastrófica.
E convulsões políticas em um país após o outro significavam que o mundo não poderia ter expectativa de prosseguir como antes. Essa pressão por mudanças refletiu-se no pensar da política econômica que rapidamente passava a desafiar velhas ortodoxias sobre gastos públicos, banco central e intervenção governamental na economia.
Então, o coronavírus trouxe a perturbação social e o colapso econômico mais dramáticos de que temos memória em tempos de paz. As mudanças políticas que ocorreram em dias ou semanas foram maiores do que aquelas com que políticos mais ambiciosos teriam sonhado ocorrer ao longo de toda sua vida. A enormidade da crise transformou muitos líderes políticos em radicais involuntários, pois eles intervieram drasticamente na atividade econômica e colocaram os riscos dos trabalhadores e das empresas nos ombros do Estado em uma escala maciça.
Agora estamos longe o suficiente do ataque inicial para alçar nosso olhar em direção ao futuro, mesmo que o curso da pandemia permaneça incerto. É hora de avaliar como as escolhas políticas atuais irão - e como deveriam - moldar o caminho de longo prazo para as economias mundiais.
A transformação, neste ano, do cenário tanto econômico como político - quais riscos e recompensas econômicos podemos prever de forma realista e o que atualmente passou a ser considerado como politicamente possível - significa que as coisas nunca mais serão as mesmas. Mas como elas vão mudar está em totalmente em aberto, e as escolhas de políticas dos próximos anos farão uma grande diferença para se determinar se o mundo pós-Covid favorecerá, mais do que o status quo ante, uma prosperidade largamente compartilhada.
Contradições sociais aguçadas
O fato econômico fundamental sobre a pandemia é que ela tensionou as linhas de falha sociais já existentes. Os debates políticos preexistentes sobre elas também se intensificaram.
As preocupações com a desigualdade crescente ganharam novo combustível porque os confinamentos acarretaram muito mais privações para as pessoas em empregos que não podiam ser executados em casa.
Os “empregos de colarinho branco”, especialmente os intensivos em conhecimento, já eram cada vez mais bem recompensados em relação aos empregos manuais - em termos de remuneração, mas também de segurança e previsibilidade no emprego.
Os trabalhadores na maioria dos empregos manuais no setor de serviços - hotelaria e turismo, entregas, varejo e cuidados básicos - há muito já conviviam com condições piores, que pioraram com a pandemia. Por exigirem proximidade física, esses são os empregos mais expostos ao isolamento social (quando julgados não essenciais) ou ao contágio (quando essenciais).
As mulheres e os jovens são atingidos de forma particularmente dura porque estão sobrerrepresentados em muitos desses setores, conforme documentado no último Panorama Econômico Mundial do FMI.
Um segundo impacto econômico relacionado com a pandemia é uma acentuação do desafio político do “bico” [gig work] e outros trabalhos irregulares. Já estava claro que, nos países ricos, as formas não convencionais de emprego e contratação se encaixavam cada vez menos nos Estados de Bem-Estar estabelecidos.
A informalidade continua a ser um obstáculo para o desenvolvimento de redes de segurança em países mais pobres (veja o capítulo Voltar ao Básico nesta edição de F&D). Os confinamentos demonstraram as deficiências, mesmo das burocracias estatais bem desenvolvidas, em alcançar trabalhadores fora dos empregos regulares. A política e a legislação geralmente surgiram com a velocidade da luz para estabelecer programas de apoio à renda, mas esse apoio às vezes não alcançou sua meta porque os governos não conseguiam identificar os trabalhadores mais necessitados.
Grandes mercados de trabalho informal são há muito uma característica das economias pobres. Mas o crescimento de um "precariado" de trabalhadores em serviços - aqueles com empregos e renda inseguros e mal atendidos pelos serviços públicos - é a principal razão pela qual surpreendentemente muitas pessoas nos países mais ricos do mundo têm reservas financeiras extremamente reduzidas. Trabalhadores em setores que dependem de trabalho mal pago e precário, atingidos de maneira desproporcional pela pandemia, também estavam menos equipados para absorver tal choque, para começar.
Além disso, mesmo medidas governamentais sem precedentes para proteger a renda têm sido geralmente insuficientes para compensar os danos desproporcionais causados aos que já estão em pior situação. Como resultado, a pandemia provavelmente não apenas reforçou a polarização econômica crônica, mas também intensificou a conscientização pública sobre ela como um problema.
As consequências econômicas da pandemia interagem com as pressões subjacentes da desigualdade de uma terceira forma menos óbvia. A mudança repentina para o trabalho remoto equivale a uma mudança acentuada no uso empresarial da tecnologia digital que afetará os padrões de produção e a distribuição do excedente econômico.
Embora esses efeitos possam ser difíceis de prever, é plausível que possam aumentar a produtividade de quem já tem os empregos mais “modernos”, intensivos em habilidades cognitivas e adequados para o trabalho remoto. Isso pode exacerbar a bifurcação entre empregos bons e ruins.
A pandemia também incidiu sobre as fissuras políticas da geografia econômica. Obviamente, levantou novas questões sobre a globalização - como países interconectados podem lidar com o contágio que se espalha com os viajantes; com interrupções de produção devido a confinamentos em um centro de manufatura da cadeia de suprimentos global, como em Wuhan em janeiro de 2020; e com uma corrida repentina por equipamentos médicos importados.
Menos óbvios são os efeitos geográficos da pandemia dentro dos países. A desigualdade regional tem sido uma das formas mais tóxicas de polarização econômica: começando por volta de 1980, o processo de recuperação regional pós-Segunda Guerra Mundial estagnou ou mesmo foi revertido, à medida em que empregos industriais nos territórios nacionais deram lugar a uma concentração de serviços ligados ao conhecimento em seus maiores cidades.
Agora, enquanto a Covid-19 se espalhou tanto por cidades líderes como nas em declínio, a perturbação econômica alterou temporariamente como e onde o trabalho “de colarinho branco” é executado – o que potencialmente pode ser usado pelos formuladores de políticas para alterar permanentemente a distribuição geográfica da prosperidade.
O que fazer?
Por todas essas razões, a pandemia está forçando os formuladores de políticas a enfrentar problemas negligenciados por muito tempo. Mas se as coisas não podem continuar como estavam, a questão permanece: que políticas devem ser implementadas para mudá-las e com quais objetivos em mente? Esta não é uma pergunta fácil. Os problemas realçados pela crise do coronavírus derrotaram tentativas anteriores e bem-intencionadas de melhoria.
Mas duas coisas parecem claras. A primeira é que a natureza e a qualidade do trabalho são fundamentais, e qualquer programa de reforma deve se concentrar na criação de empregos de melhor qualidade para mais pessoas em mais lugares. A segunda é que o programa deve ser grande em escopo e escala - algo com ambição e poder motivacional comparável ao New Deal ou ao Plano Marshall.
O trabalho deve ser central porque é onde muitos dos desafios econômicos crônicos e dos relacionados à pandemia se cruzam: desigualdade, precariedade e a nova informalidade; disparidade geográfica; e mudança tecnológica. Uma disponibilidade muito maior de empregos de alta qualidade também é o principal parâmetro comum para medir o sucesso ou não de uma ampla gama de políticas.
O que essas políticas deveriam ser é, claro, a grande pergunta, e que deve ser democraticamente alicerçada. Em meu livro recente, The Economics of Belonging, defendo um programa que:
Incorpora o crescimento da produtividade e a atualização tecnológica dos empregos, exigindo mais dos empregadores. É quando empregos improdutivos dão lugar a outros mais produtivos que o trabalho se torna mais seguro, mais agradável e mais bem pago. Nas economias nórdicas europeias, o igualitarismo salarial estimulou o crescimento da produtividade, tornando o trabalho de baixa produtividade antieconômico e incentivando o investimento em capital que aumenta a produtividade.
Esta abordagem pode ser adotada em outros lugares para combater o trabalho cronicamente de baixa remuneração e baixa produtividade, em mercados de trabalho com regulação tanto leve como rígida (tanto o Reino Unido quanto a França têm seus precariados, por exemplo), e para direcionar a realocação prestes a ocorrer com a Covid -19 tornando algumas atividades inviáveis. Concretamente, isso significa aumentos ambiciosos do salário mínimo e padrões de trabalho firmes e rigorosamente cumpridos.
Gera uma economia de alta pressão com forte crescimento da demanda para dar às empresas produtivas motivos para se expandirem e garantir que novos empregos apareçam conforme os empregos ruins desaparecem. A alta pressão da demanda é necessária para beneficiar aqueles que estão à margem do mercado de trabalho - os jovens, os com baixa escolaridade e as minorias - que tendem a ser demitidos primeiro em uma recessão e contratados por último em uma crise.
Concretamente, isso significa conduzir a política macroeconômica "a quente", calibrando as políticas monetárias e fiscais para manter a demanda sempre um pouco à frente da capacidade da economia, para encorajar as empresas a atrair mais pessoas para a força de trabalho e buscar melhorias para aumentar a produtividade. Isso é reconhecidamente mais fácil em economias grandes e ricas, especialmente os emissores de moeda de reserva - o que também coloca sobre seus formuladores de políticas o ônus de liderar o crescimento da demanda global.
Reduza o custo de deixar um emprego ruim e encontrar um melhor. Isso requer uma panóplia de políticas, incluindo maiores gastos com desenvolvimento de habilidades, políticas ativas e bem financiadas de ação no mercado de trabalho e reforma da previdência social para desenlaçar os benefícios dos empregos.
Mudar de emprego e melhorar suas habilidades custa caro para os trabalhadores e não são atitudes tomadas se as pessoas tiverem poucas reservas para viver entre os empregos. Pagamentos diretos e incondicionais, incluindo uma renda básica ou imposto de renda negativo para evitar armadilhas de baixa renda no sistema de benefícios, são, em última análise, a única maneira de superar esses obstáculos. São também a forma mais eficaz e rápida de melhorar as condições de vida dos mais desfavorecidos, especialmente quando abordagens mais direcionadas não conseguem, na prática, chegar aos mais necessitados.
Reforme os sistemas fiscais para incentivar o trabalho de alta qualidade. Isso significa afastar os impostos do exercício do trabalho para encorajar a mudança de emprego e a contratação. A perda de receita fiscal deve ser compensada em outro lugar. Isso requer que uma carga tributária maior incida sobre o capital, idealmente por meio de um imposto líquido sobre a riqueza, que é mais favorável à produtividade do que outros impostos sobre essa base tributária.
Além disso, os impostos sobre emissões de carbono devem ser aumentados significativamente para realocar o trabalho e o capital em uma direção “verde”. Essa arrecadação deve ser redistribuída como uma "taxa e dividendo de carbono" ou "cheques de carbono". Finalmente, a tributação internacional das empresas deve ser fixada para nivelar a competitividade entre as empresas multinacionais e locais, e para permitir aos governos mais espaço de manobra na tributação do capital.
Reforme os sistemas financeiros e as regras fiscais para que sejam menos favoráveis à dívida e mais favoráveis ao financiamento via ações, o que é mais propício ao crescimento da produtividade e restaura um equilíbrio apropriado de risco entre trabalhadores e investidores. Os governos devem converter os empréstimos emergenciais relacionados à Covid, concedidos a empresas que lutam para os pagar, em participações negociáveis em seu capital.
Incentive uma distribuição geográfica mais ampla dos empregos de maior valor agregado. O objetivo da política deve ser fazer com que mais lugares hospedem uma massa crítica de empregos bem remunerados. É mais fácil falar do que fazer, mas no mínimo requer maior investimento em transporte e conectividade de TI, infraestrutura local e amenidades para tornar os lugares atraentes para se viver e políticas para disponibilizar financiamento para novos empreendimentos em áreas em declínio.
A mudança para o trabalho remoto oferece uma oportunidade promissora de usar incentivos fiscais ou regulatórios para transferir bons empregos de grandes cidades centrais para locais mais remotos.
Reinterpretando o mundo
Tudo isso pode parecer difícil demais. O diabo estará nos detalhes: a implementação de reformas em grande escala depende da solução de uma miríade de trocas recíprocas [trade-offs] e dificuldades logísticas no nível micro.
Mas o desafio que nossas economias enfrentam é tão grande que as políticas incrementais provavelmente não alcançarão muito - e são fáceis de serem derrotadas por interesses particulares. Portanto, qualquer programa com esperança de sucesso deve ser de grande escala e amplo escopo. Dado que enormes mudanças de política já aconteceram, isso não parece mais irreal.
As velhas regras macroeconômicas foram jogadas fora. Os políticos que não há muito tempo entoavam loas sobre responsabilidade fiscal comandam déficits recordes, ativamente escolhendo abrir as comportas orçamentárias para sustentar a renda das pessoas e a liquidez das empresas.
A estrutura dos gastos públicos também sofreu uma grande mudança, a começar pelos países com estados de bem-estar social espartanos.
O Reino Unido, em questão de meses, criou um subsídio salarial de estilo europeu a partir do zero. Os Estados Unidos permitiram que as pessoas perdessem seus empregos, mas aumentaram drasticamente o seguro-desemprego. E todas as economias avançadas implementaram programas de empréstimos extraordinariamente generosos para empresas, em alguns casos tirando todo o risco de crédito das mãos dos bancos.
Em muitos países, o Estado está de volta em grande forma, e essa mudança é tanto qualitativa quanto quantitativa: os governos estão assumindo riscos antes assumidos pelo setor privado.
Algumas dessas mudanças de política não têm precedentes. Outras são uma aceleração de tendências preexistentes. Uma redefinição de várias premissas fundamentais para a formulação de políticas dos bancos centrais já havia emergido da lenta recuperação após a crise financeira global. Os bancos centrais em grande parte, embora a contragosto, aceitaram as evidências crescentes de que as taxas de juros baixas vieram para ficar.
O Federal Reserve, em particular, adotou uma maior tolerância para “aquecer a economia”, não mais se preocupando com a possibilidade de a inflação ameaçar assim que o desemprego cair. Ambas as mudanças de pensamento ajudaram os bancos centrais a agir de maneira precoce e abrangente para sustentar a demanda, o financiamento barato e o funcionamento do mercado financeiro durante a pandemia - uma mudança dovish[2] no pensamento dos bancos centrais que provavelmente continuará.
Depois, há a mudança significativa na tecnologia usada pelas empresas, o que sugere que as novas práticas de trabalho remoto vieram para ficar. Pesquisas sugerem que muitas empresas planejam manter pelo menos algumas práticas de trabalho em casa, mesmo após a pandemia.
Em qualquer caso, o conhecimento tecnológico e organizacional que os empregadores não tiveram escolha a não ser acumular, a uma velocidade vertiginosa, este ano não podem ser desaprendidos. É quase certo que criarão uma mudança permanente na forma como as pessoas trabalham.
E isso vale não apenas para os empregadores, mas também para os padrões de consumo. É improvável que o aumento no varejo online e a substituição das viagens físicas pela conectividade online sejam totalmente revertidos, mesmo que uma vacina elimine o vírus. Uma reestruturação dramática da economia está em andamento.
Essas mudanças são mais fáceis de responder nas economias mais ricas do que nas mais pobres. Mas existem oportunidades até mesmo para economias de baixa renda.
Se mais nada, as revoluções de políticas nos países ricos serão uma experiência de aprendizado para o mundo e devem afetar as condições políticas associadas à ajuda financeira e ao alívio da dívida das economias mais pobres. E alguns desenvolvimentos oferecem oportunidades diretas para as economias emergentes: a adoção do trabalho remoto melhora a perspectiva de atrair empregos terceirizados de alto valor agregado nos serviços.
Perguntas revolucionárias
Normalmente, os formuladores de políticas podem, no máximo, almejar ajustar seus sistemas de governo. Seu trabalho é, principalmente, manter as coisas funcionando. Em raros momentos, no entanto, as decisões dos líderes ajudam a redefinir o curso de suas sociedades por um longo tempo. Este é um desses momentos.
Os líderes agora enfrentam três grandes perguntas sobre como enxergam o futuro econômico de seus países.
A primeira é: realocação ou restauração? As economias nacionais foram desarticuladas, deixando empresas e trabalhadores incertos sobre o futuro - se um emprego viável antes da pandemia voltará a sê-lo, se vale a pena investir em uma linha de negócios ou se ela deve ser encerrada. O empurrão - ou não - da política pode fazer uma grande diferença para saber se o capital e o trabalho mudam para novas atividades ou se a alocação de recursos das economias mantém seu padrão pré-crise.
Mesmo que a Covid-19 torne algumas atividades permanentemente menos lucrativas, a realocação pode não acontecer - ou não na medida necessária - sem políticas para promovê-la, devido ao risco e à incerteza envolvidos. Mesmo que o modelo econômico existente seja quebrado, um novo não se construirá.
A segunda pergunta, mais estimulante, é "reconstruir melhor ou voltar ao de sempre?" Há uma grande diferença entre usar a interrupção para construir algo diferente e desejar que as coisas voltem aos trilhos o mais rápido possível. Essas duas orientações levam a diferentes considerações de política - grosso modo, se para manter a realocação de recursos no mínimo demandado pela pandemia ou se usar a interrupção para reestruturar a economia em seus fundamentos.
Reconstruir melhor exigirá mais empresas e pessoas - por exemplo, dobrando as metas de enfrentamento da mudança climática ou aumentando os salários e os padrões de trabalho, usando o deslocamento para seguir um caminho diferente. A abordagem alternativa “de volta ao de sempre” terá como objetivo fazer com que seja o mais mínimo, rápido e indolor possível qualquer ajuste que os agentes econômicos tenham que empreender.
A pergunta final é se os Estados estão prontos para mais uma vez adotar o planejamento - usando intervenções para moldar conscientemente a economia ao longo do tempo.
Ter uma meta política de realocação setorial, ou de convergência regional, ou de “reconstruir melhor” pressupõe alguma confiança na capacidade do Estado de coordenar e orientar o comportamento do setor privado e uma vontade de estabelecer um destino desejado. A perda de confiança e de vontade fez com que o planejamento saísse de moda na década de 1980. Como resultado, a maioria dos governos hoje não está acostumada com o planejamento estratégico e nem é tão boa nisso.
No entanto, há sinais de que o planejamento está de volta. Mudanças climáticas, convulsões geopolíticas, rápidas transformações tecnológicas e agora a pandemia aumentaram a pressão sobre os políticos para conduzirem suas economias a uma situação melhor, em vez de simplesmente libertar o espírito animal do setor privado.
Mesmo antes da Covid-19, orientações sobre economia e política econômica estavam se tornando cada vez mais simpáticas a intervenções mais ativas para fazer as economias funcionarem melhor.
A maioria dos líderes promete “reconstruir melhor” e supervisionar uma realocação de recursos para atividades mais protegidas contra a Covid, mais “verdes” e mais produtivas. Pelo menos implicitamente, isso implica um compromisso com um papel mais ativo e estratégico do Estado na economia do que aquele com que a maioria se comprometia recentemente.
Se muitos Estados têm a capacidade, ou se seus líderes têm temperamento, para governar a economia de forma mais ativa e estratégica do que antes, estamos prestes a descobrir.
[1] Martin Sandbu é comentarista de economia europeia do Financial Times e autor de The Economics of Belonging
[2] Expressão associada à menor preocupação com a taxa de inflação e busca de menores taxas de juros. De dove, pomba em inglês, por oposição a hawkish, de hawk, falcão