Tradução de Matias Cardomingo para artigo de Mariana Mazzucato e Robert Skidelsky publicado em The Project Syndicate
Londres - A pandemia de Covid-19 teve um impacto imenso, imprevisível e duradouro em economias ao redor do mundo. Como resultado, os governos tiveram a oportunidade – e um imperativo - repensar o papel e o objetivo da política fiscal.
Uma nova abordagem já está muito atrasada. Desde a era da primeira-ministra britânica Margaret Thatcher e do Presidente dos EUA, Ronald Reagan, a ortodoxia econômica predominante negou efetivamente a potencial função de investimento do Estado e fez com que o equilíbrio do orçamento fosse um fim em si mesmo. Esta indiferença quanto à direção e ao nível da atividade econômica fez com que a crise de 2008-09 fosse inevitável, e a subsequente corrida à austeridade enfraqueceu a recuperação. Agora o colapso simultâneo de oferta e demanda após a chegada do Covid-19 tornou a ortodoxia neoliberal duplamente insustentável.
Há, no entanto, pouca evidência de que qualquer novo pensamento fiscal esteja em andamento. Sim, há um financiamento de emergência sendo implementado. Mas, a menos que esses gastos sejam estruturados, o resultado pós-2008 será repetido, com a liquidez elevando os preços dos ativos nos mercados financeiros, mas fazendo pouco para ajudar a economia real.
No Reino Unido, o primeiro-ministro Boris Johnson pode aspirar ao manto do presidente dos EUA, Franklin D. Roosevelt. Mas o seu "New Deal" não chega nem perto da escala ou da ambição do original de FDR. Nenhum dos gastos do governo anunciados até agora vai além do "trabalho de ambulância".
O que a resposta de emergência vem destacando é o imenso poder fiscal do Estado, que, quando as circunstâncias exigem, é perfeitamente capaz de manter as famílias abastecidas durante a paralisação de empresas privadas por meses. Consequentemente, o objetivo nos próximos meses e anos não deve ser o de abandonar a economia de subsídios o mais rápido possível, mas transformá-la em uma nova parceria duradoura entre o Estado, a empresa privada e os trabalhadores.
Um novo parâmetro
Assim como o caminho para sair da Grande Depressão e da Segunda Guerra Mundial exigiu colaboração política e adoção de idéias que nas décadas de 1920 e 1930 haviam sido consideradas radicais e "contrária aos negócios", o mesmo deve ocorrer com a recuperação pós-pandemia, além da mera gestão de crise. É hora de abraçar a capacidade única e profunda do Estado de orientar a vida econômica no interesse do bem comum.
Afinal, não faltam desafios de longo prazo que exigirão liderança política proativa e investimento público orientado por missão. Diante de uma onda de calor histórica no Ártico, a necessidade de reorientar a economia em direção a um crescimento limpo e sustentável nunca foi tão urgente ou mais óbvia. E embora os pedidos de um “Green New Deal” na escala da transformação socioeconômica da Segunda Guerra Mundial já tivessem ganhado força, a crise do Covid-19 mostrou que “negócios como sempre” são impróprios para o propósito. Quando a pressão é maior, os Estados - e não as empresas privadas - são os principais atores econômicos.
As dimensões socioeconômicas e climáticas da atual crise estão intimamente relacionadas. O legado das políticas de laissez-faire deixou setores-chave e grandes áreas da força de trabalho cronicamente subempregadas e subvalorizadas. Como o Comitê de Mudanças Climáticas do Reino Unido mostrou, a atual crise econômica é, portanto, o momento perfeito para acelerar "a transição para uma economia mais limpa e sem emissões líquidas e fortalecer a resiliência do país aos impactos das mudanças climáticas".
Mas qualquer versão modernizada do New Deal deve incluir uma nova constituição fiscal. Caso contrário, não haverá garantia contra a retomada da ortodoxia financeira quando a emergência atual for considerada encerrada.
O Estado deve ter um papel permanente na orientação, estabilização e, se necessário, transformação da vida econômica. Intervir para consertar o sistema apenas em momentos ruins garante outra crise. Do lado da oferta, deve haver mais atenção no direcionamento da produção para as necessidades de desenvolvimento a longo prazo - em direção a uma economia mais sustentável, inovadora e inclusiva. E no lado da demanda, é hora de reafirmar o compromisso keynesiano de pleno emprego, estabelecendo um esquema de garantia de emprego para garantir que o capital humano não seja desperdiçado nem corroído durante a transformação econômica que se aproxima.
Mais ao ponto, um New Deal modernizado significa prestar tanta atenção à direção do crescimento quanto à sua taxa. Significa direcionar ativamente o campo de atuação em uma direção mais ecológica, que exige não apenas projetos urgentes em infraestrutura limpa, energia renovável e outras formas de descarbonização, mas também uma visão de como projetar e coordenar projetos como parte de um novo caminho de crescimento sustentável. Também são necessários novos incentivos para impulsionar o investimento privado na direção correta. Impostos, regulamentos e outras políticas públicas devem ser alinhados para promover o planejamento a longo prazo e reduzir as emissões de gases de efeito estufa em toda a economia.
Essa abordagem orientada para a missão à gestão econômica traria um retorno maior para todos, diminuindo o multiplicador negativo de qualquer desaceleração dos negócios e aumentando o multiplicador positivo de qualquer retomada dos negócios.
O Estado oco
Como John Maynard Keynes observou em meados da década de 1930: “A dificuldade reside não nas novas idéias, mas em fugir das antigas, que ramificam, para aquelas criadas como a maioria de nós, em todos os cantos da nossa mente.” Hoje, o principal fracasso do modelo econômico predominante - principalmente nos Estados Unidos e no Reino Unido - tem sido a negligência de bens públicos. Embora sejam essenciais para o bom funcionamento da economia, o setor privado carece de qualquer incentivo para fornecê-los. É por isso que Adam Smith argumentou na Riqueza das Nações que o Estado tem o dever de fornecer a infraestrutura na qual a economia de mercado depende. E à medida que a lista de bens públicos se expande para incluir acesso a dados e tecnologias digitais, precisamos nos tornar mais ambiciosos em fornecer o que os cidadãos precisam para prosperar.
A ortodoxia contemporânea, no entanto, subordina esse dever ao de equilibrar o orçamento do governo. A responsabilidade de desenvolver os recursos reais da economia é simplesmente abandonada em nome de um imperativo financeiro que, na verdade, se aplica apenas às famílias. Embora as famílias precisam equilibrar os orçamentos ao longo do tempo, os governos devem criar orçamentos para equilibrar a economia, garantindo a plena utilização da capacidade. Fundamentalmente, para ressuscitar a noção de bens públicos, devemos garantir que eles não sejam apenas "correções" para falhas de mercado, mas elementos centrais na interação entre governo e empresas privadas. Uma visão estreita de manutenção do mercado deve dar lugar a uma lógica mais proativa de criação e modelagem de mercado.
A ortodoxia predominante repousa em duas suposições supostamente axiomáticas: que o investimento público é uma forma de desperdício e, portanto, deve ser minimizado; e que as economias de mercado têm uma tendência espontânea a alcançar o pleno emprego (definido como a taxa "natural" de desemprego). A partir desses axiomas, conclui-se que somente quando os mercados não puderem alocar recursos eficientemente, o investimento público deverá ser usado para amenizar os “atritos”.
A crise financeira de 2008-09 já expôs a fraqueza desse modelo. Entre 1975 e 2000, o investimento público bruto como parcela do PIB no Reino Unido caiu de 8,9% para 1,7%. Como resultado, mais gastos com investimentos mudaram para especulação, onde não foram apenas desperdiçados, mas desestabilizadores, contribuindo para uma sequência de crises financeiras.
A crise do Covid-19 tornou as falhas do modelo ortodoxo ainda mais óbvias, destacando a grave deficiência de bens públicos, desde infraestrutura básica de saúde até equipamentos de proteção individual. A ortodoxia prescreveu privatização, proteção de patentes e terceirização de funções críticas do governo em quase todos os domínios relevantes, da pesquisa e desenvolvimento em medicina e tecnologia ao transporte, saúde e educação. Após anos de cortes nos gastos, muitos governos ocidentais ficaram completamente despreparados para lidar com um choque como o que ocorreu este ano.
Assim que a Covid-19 emergiu, também surgiram os sinais de podridão, desde lacunas nas cadeias críticas de suprimentos até a capacidade inadequada do Estado. Em todo o mundo ocidental, os governos reuniram tudo o que têm para responder à pandemia, mas foi muito pouco, muito tarde. Construir capacidade estatal suficiente leva anos de investimento paciente, não apenas dinheiro de helicóptero jogado na economia em resposta a uma emergência.
Além disso, essa oferta insuficiente é um produto de baixa demanda. As economias operam bem abaixo da capacidade total desde a crise de 2008. Em 2018, o Reino Unido pode ter tido uma taxa de desemprego de 4,2%, mas sua taxa de subemprego - que inclui aqueles que trabalham meio período e incapazes de garantir empregos em período integral - estava mais próxima de 8% (e esse número exclui aqueles que foram forçados a trabalhar abaixo de seu nível de qualificação).
Lições aprendidas?
Como os governos permaneceram durante a Grande Recessão focados nos ativos financeiros, ao invés dos reais, eles perderam a oportunidade de começar a mudar a atividade econômica em uma direção mais sustentável e inclusiva. Pior ainda, muitos abandonaram medidas de estímulo ao crescimento em troca da consolidação fiscal. No caso do Reino Unido, Simon Wren Lewis, da Universidade de Oxford, estima que a austeridade atrasou a recuperação da economia por até três anos, exatamente como o keynesianismo mais básico teria previsto. E embora a política monetária permanecesse expansiva, ela não compensou a política fiscal contracionista do país.
Certamente, o Banco da Inglaterra alegou que a situação teria sido ainda pior se não tivesse aberto a torneira. E, no entanto, perseguindo a compra de ativos, os formuladores de políticas simplesmente colocavam dinheiro "novo" nas mãos de detentores de ativos existentes, com menor probabilidade de gastá-lo. A menos que a criação de dinheiro esteja ligada à criação de oportunidades na economia real, a maior parte da liquidez fornecida pelo banco central retornará ao setor financeiro - exatamente como aconteceu depois de 2008.
As lições da última crise são claras: a marginalização da função de investimento do Estado privou os formuladores de políticas das ferramentas necessárias para lidar com um evento inesperado ou para estabilizar a economia, e muito menos posicioná-la para um crescimento sustentado. O investimento público é essencial não apenas para "corrigir" as falhas do mercado, mas também para direcionar os gastos de alto risco e intensivos em capital necessários para a inovação - e, portanto, para o próprio desenvolvimento de capital. Pode ser alavancada tanto no lado da oferta - através de investimentos em projetos transformadores com riscos grandes demais para uma empresa privada - quanto no lado da demanda, por meio de políticas de compras públicas.
Sob o Consenso de Washington neoliberal, foram essas funções estatais que foram amplamente "terceirizadas" para os mercados - voluntariamente no caso de países desenvolvidos e como condição de apoio financeiro nos países em desenvolvimento (que foram então rotulados como "mercados emergentes"). Desregulamentação do setor financeiro e do mercado de trabalho, privatização de empresas estatais e austeridade fiscal foram as prescrições de uma fórmula supostamente universal que conflita micro e macroeconomia e deve ser aplicada independentemente do estágio de desenvolvimento de um país.
A economia neoliberal adere à "lei" do economista do início do século XIX Jean-Baptiste Say que a oferta cria sua própria demanda. A implicação é que, ao eliminar a influência política indevida sobre incentivos econômicos, o mercado garantirá a criação ideal de valor. Assim, a política se torna uma corrida para diminuir o papel de modelagem de mercado do Estado, ignorando amplamente a relação do mundo real entre oferta e demanda - particularmente suboferta e subdemanda.
Mas as exceções neoliberais também se basearam seletivamente na "economia do bem-estar", que atribui um papel aos governos para corrigir as coisas quando os resultados se desviam do ideal do mercado perfeito. Esse benchmark analítico, combinado com o medo de inevitável "falha do governo", garantiu que o reparo do mercado nunca chegasse ao nível de renovação do mercado. O mercado, não o Estado, sempre recebeu o benefício da dúvida.
Mercados com missão
Agora que o Covid-19 expôs os danos causados pelo paradigma anterior, é hora de começar a mapear uma nova era de investimento público para remodelar nosso cenário tecnológico, produtivo e social. O novo modelo deve abraçar a percepção de que nossas economias estão sempre evoluindo em alguma direção, em vez de apenas se expandir no vácuo. Por si só, as economias de mercado tendem a favorecer atividades de curto prazo ou de extração de valor - daí as tendências abrangentes de financeirização e desindustrialização das últimas quatro décadas.
Por outro lado, nas economias de mercado com um governo orientado para missões, os gastos públicos e a formulação de políticas direcionarão as atividades para alcançar metas socialmente desejáveis, além do mero crescimento por si só. Além da América da era do New Deal, um bom exemplo do novo modelo no mundo real é a Nova Zelândia, cujo governo adotou um “orçamento de bem-estar” para alinhar as decisões de gastos públicos com objetivos mais amplos.
Uma abordagem orientada à missão também permite uma nova forma de estímulo fiscal direcionado. O ponto é começar com um desafio de larga escala, como as mudanças climáticas, e dividi-las em objetivos políticos concretos, como zerar as emissões líquidas em uma determinada região em uma data específica. Com as metas estabelecidas, toda a força dos subsídios, empréstimos e contratos públicos do governo pode ser empregada para alavancar o potencial combinado dos setores público, privado e não governamental.
Para evitar objeções previsíveis, essa abordagem orientada à missão não envolve escolher vencedores e perdedores em termos de setores, tecnologias ou empresas; ao contrário, a idéia é escolher problemas específicos e permitir que soluções surjam por meio de um processo de baixo para cima de experimentação e inovação em todos os setores. O mesmo processo também criará novas oportunidades de emprego. Atingir a neutralidade de carbono em uma região específica, por exemplo, exigiria novas formas de colaboração entre setores de energia, transporte, materiais, digital, tecnologia, infraestrutura, entre outros, bem como novos tipos de trabalhos para reorientar, reutilizar, e reciclar recursos e capital existentes.
A criação de empregos, e o lado da demanda de maneira mais geral, é onde o segundo pilar da nova constituição fiscal entra em ação. Uma transição econômica suave exigirá um programa de empregos do setor público que procure gerar uma base tributável sustentável ao reinserir atividades que se tornariam ociosas em decorrência da crise. De fato, o pleno emprego genuíno deve ser pensado como um bem público.
Afinal, uma pessoa totalmente empregada aumenta não apenas sua própria renda, mas também a de toda a comunidade através do aumento de compras. Quando as pessoas estão abaixo ou desempregadas, elas têm menos renda para impulsionar a demanda na economia, deixando todos em situação pior.
Escrevendo em 1948, o (ainda não indicado) economista do Prêmio Nobel Paul Samuelson apontou que "o sistema fiscal moderno tem grandes propriedades inerentes de estabilização automática". Quando a economia desacelera, o déficit orçamentário aumenta automaticamente; quando a economia se recupera, o déficit cai automaticamente. Para preservar essa estabilidade inerente, ele argumentou que "nenhuma tentativa deve ser feita para equilibrar o orçamento em uma desaceleração". Mas, como o próprio Samuelson observou, “um estabilizador embutido atua para reduzir parte de quaisquer flutuações da economia, mas não elimina 100% da perturbação. Isso deixa o resto do distúrbio como uma tarefa discricionária para políticas fiscais e monetárias”.
A correção definitiva dos mercados
No caso da recuperação de hoje, essa ação discricionária deve incluir um Programa Público de Emprego (PPE), de acordo com o que o Levy Economics Institute, com sede nos EUA, delineou. Isso constituiria um estabilizador anticíclico muito mais poderoso do que o sistema descrito por Samuelson, mas também representaria uma continuação das políticas inauguradas pelo New Deal de Roosevelt.
Entre 1935 e 1943, a Administração de Progresso de Obras dos EUA (WPA na sigla em inglês) empregou 8,5 milhões de americanos e forneceu quase todo tipo de trabalho imaginável, desde construção de infraestrutura e extermínio de pragas, fabricação de livros em braille e apresentação nas maiores sinfonias do mundo. Da mesma forma, o Corpo de Conservação Civil foi projetado para fornecer a cerca de um milhão de jovens desempregados, trabalho em projetos que incluíam “prevenção de incêndios florestais, inundações e erosão do solo, controle de pragas e doenças de plantas, construção, manutenção ou reparo de caminhos, trilhas e vias de incêndio nos parques nacionais e florestas nacionais e qualquer outro trabalho ... que o Presidente considere desejável. ”
Em nosso próprio esboço para um PPE, o governo do Reino Unido garantiria um emprego a um salário por hora fixo (não inferior ao salário mínimo nacional) para qualquer candidato a emprego ou adulto em idade ativa que não consiga encontrar emprego no setor privado. Ele se concentraria na criação de empregos em áreas críticas para direcionar a economia para uma transição verde e forneceria programas de treinamento para que os trabalhadores do PPE pudessem construir ou manter seus conjuntos de habilidades, preparando-os para o emprego no setor privado.
Além disso, um PPE robusto ofereceria quatro vantagens importantes sobre o status quo. Primeiro, criaria um estoque de amortecimento do mercado de trabalho que se expande e contrai automaticamente com o ciclo de negócios, limitando variações discricionárias nas despesas. Desse modo, apoiaria a demanda agregada e, ao mesmo tempo, protegeria contra a possibilidade de gastos públicos incorretos (devido a previsões ruins ou interferência política indevida).
Segundo, um PPE manteria a empregabilidade dos trabalhadores melhor do que um benefício de desemprego e poderia ser prontamente associado a treinamento no trabalho - um fator importante na recuperação econômica e no crescimento a longo prazo.
Terceiro, esses funcionários do PPE seriam pagos a uma taxa fixa, estabelecendo assim um piso para os salários do setor privado. Se o salário do PPE fosse fixado no salário mínimo nacional, não haveria necessidade de legislação sobre o salário mínimo e todos os custos de conformidade decorrentes. Pavlina R. Tcherneva, do Levy Economics Institute, ainda argumenta que, se o salário do PPE fosse fixado acima do salário mínimo, isso teria um efeito distributivo benéfico.
Finalmente, um PPE pode ser usado para influenciar a estrutura geral do emprego, direcionando talentos e recursos para os objetivos previstos no Green New Deal.
O Paradigma PPE
Em nosso esboço para o Reino Unido, o programa seria financiado nacionalmente, mas seria administrado localmente por várias agências: governos locais, ONGs e empresas sociais. Cada um deles seria encarregado de criar oportunidades de emprego “no local” onde elas são mais necessárias (assistência ambiental, cívica e humana), combinando as necessidades da comunidade não atendidas com as pessoas desempregadas ou subempregadas.
Haverá obstáculos, é claro; e, como todas as novas idéias, essa terá que romper a barreira do pensamento arraigado. A noção de que as economias naturalmente tendem ao pleno emprego é um pouco de ortodoxia de que os eventos deveriam estar totalmente desacreditados até agora. No entanto, permanece arraigado nas condições cada vez mais rigorosas para o recebimento de benefícios de desemprego, a suposição subjacente é que o problema é sempre a relutância das pessoas desempregadas em trabalhar, em vez da escassez de emprego. De qualquer forma, um PPE superaria esses debates morais, fornecendo trabalho ou treinamento a todos os que estão dispostos e capazes, aliviando, assim, a necessidade de benefícios de desemprego.
Um PPE é, finalmente, uma ideia inerentemente verde, porque aborda duas formas críticas de negligência econômica e devastação na economia: a do capital natural e humano. Portanto, não deve ser visto apenas como um programa de consumo contracíclico, mas também como um ingrediente essencial no que a acadêmica de tecnologia Carlota Perez chama de "crescimento verde inteligente".
A economia carecerá de capacidade produtiva atualizada enquanto uma grande parte de sua força de trabalho permanecer subempregada e subvalorizada. Porém, com políticas salariais inclusivas e demanda agregada mais forte, as empresas terão que reinvestir em equipamentos mais inteligentes. Espremer trabalhadores precários não será mais uma opção viável para sustentar os lucros das empresas.
A revolução da tecnologia da informação e os principais avanços em energia renovável nos últimos anos mostraram que a inovação gera novos produtos, serviços, materiais e modos de vida - tudo isso gera empregos. A ortodoxia neoliberal ignorou a necessidade de transformar o capital antigo em novo, e agora somos economicamente e socialmente mais pobres por isso.
É hora de reiniciar os ciclos virtuosos de forte demanda e alto investimento, com foco no crescimento verde e um alinhamento adequado dos lados da oferta e demanda da economia. Uma nova constituição fiscal, garantida por meio de um PPE, fornece a base para essa economia. Não devemos desperdiçar essa chance de reformar o capitalismo em prol das pessoas e do planeta.