Urbanista e arquiteta, Raquel Rolnik é professora titular da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP e prefeita do campus da Universidade de São Paulo. Já foi diretora de Planejamento da Secretaria Municipal de Planejamento de São Paulo, secretária nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades e consultora de cidades brasileiras e latino-americanas. De 2008 a 2014, ocupou a relatoria especial da ONU para o Direito à Moradia Adequada.

Como uma das principais personalidades envolvidas na construção do capítulo da política urbana na Constituição Federal de 1988, ela falou à revista Focus Brasil sobre o Estatuto da Cidade e os desafios para que toda a população tenha acesso a moradia digna, mobilidade e trabalho.

“Desde a Constituição, essas ideias da função social da cidade, da participação popular, do reconhecimento dos direitos de quem não tem direito foram inseridas no marco existente do planejamento urbano da cidade, nos seus planos diretores, na sua regulação urbanística. E isso foi uma grande armadilha da própria Constituição. O desdobramento disso tudo implicou a condução em uma direção que não era de ruptura com a ordem existente. Planos diretores e legislação urbanística das cidades são 100% dominados pela pauta da incorporação imobiliária”, afirma.

Ela reconhece que houve mudanças no período pós-redemocratização, com a inclusão de uma pauta de investimento em favelas e periferias e a construção de equipamentos. Porém, afirma que isso não aconteceu exatamente porque a lei federal mandou, mas como fruto da luta e da pressão concreta.

“Uma consideração política importante de fazer é que, basicamente, os investimentos, equipamentos e a infraestrutura nas favelas e periferias acabaram se transformando muito mais em grande ativo eleitoral. O que eu quero dizer com isso? O modelo de cidade não se transformou para incorporar, e isso é básico. O que essa pauta da inclusão faz é negociar a inclusão permanentemente com o voto daqueles que não estão incluídos, como se, no âmbito do planejamento urbano, da política urbana, favelas, periferias, estejam permanentemente numa situação de ambiguidade.”

“O poder urbano é muito marcado pela presença do mercado imobiliário, mas também por todo o setor de negócios, empresarial e mercantil, que tem na cidade sua fonte de rentabilidade e lucro. Você pode incluir aí concessionários de serviços públicos, empreiteiros de obras públicas e, evidentemente, tem outros elementos também: o racismo, o pacto da branquitude, a colonialidade do modelo de cidade. São esses os limites para que esse Estatuto da Cidade possa efetivamente ser implementado como instrumento de radicalização da democracia e de ampliação do direito à cidade real.”

O Estatuto da Cidade acabou de completar 25 anos, e queremos recuperar a história dessa lei. Podemos dizer que ela foi resultado de uma luta do movimento social e do campo progressista no Brasil?

Muito importante recuperar a história do Estatuto da Cidade, porque, na verdade, é a história do capítulo de política urbana na Constituição Federal de 1988, que foi construído no processo de redemocratização do país.

Para a formulação da Constituição Federal, nós estávamos num contexto de reorganização do campo popular, do campo da esquerda, com o ressurgimento tanto de sindicatos como de movimentos populares e também dos próprios partidos desse campo. O surgimento do PT, o restabelecimento dos partidos comunistas, é esse o contexto.

Vários movimentos sociais e sindicais se envolveram na formulação e na disseminação de emendas populares voltadas para a Constituição, e uma delas foi a Emenda Popular da Reforma Urbana, impulsionada por uma coalizão de movimentos sociais populares que estavam se reorganizando naquele momento, sobretudo nas periferias e favelas das grandes cidades, que lutavam pelo reconhecimento de direitos de estar na cidade.

Nos anos de 1970, 1980, houve uma explosão de ocupações e assentamentos populares que não obedeciam ao regramento urbanístico, como alternativa para as pessoas poderem viver nas cidades. Isso implicava, e implica até hoje, um status muito diferente em relação aos direitos de poder acessar infraestrutura e equipamentos. Loteamentos populares, irregulares, clandestinos, favelas, ocupações, é dali que surge um movimento importante por reconhecimento, regularização, integração às cidades.

Como se deu a elaboração do Estatuto e a aprovação da lei? Houve mecanismos de participação?

A elaboração da emenda popular se deu em uma coalizão com sindicatos de engenheiros, arquitetos, profissionais do urbanismo, da moradia e advogados populares que, naquele momento, também estavam se reorganizando do ponto de vista político.

O texto foi escrito no âmbito dessa coalizão, de forma participativa, e basicamente tinha três eixos. O primeiro, que era absolutamente necessário reconhecer os assentamentos e territórios populares como sujeitos de direitos urbanos, com acesso a infraestrutura e equipamentos públicos. E também afirmava que a especulação imobiliária devia ser combatida, porque a terra deveria cumprir a sua função social. E que o modo de decisão sobre a política urbana deveria incluir a participação popular nos processos decisórios sobre investimentos e planejamento, porque era justamente a inexistência dela que levava à negação de direitos.

A emenda teve mais de 300 mil assinaturas, foi apresentada ao Congresso e lá encontrou aquilo que a gente conhece muito bem: um Parlamento e um Estado muito pouco representativos dos movimentos populares, que também era resultado, naquele momento, de um pacto restrito entre as elites, que limitava absolutamente o poder e a radicalidade dessas emendas.

O que restou da Emenda Popular de Reforma Urbana foi um capítulo de política urbana dentro da Constituição, novo, que não existia antes, com dois artigos. Primeiro, se afirmava que as cidades e as propriedades tinham que cumprir sua função social. Mas, ao mesmo tempo, dizia que o cumprimento dessa função social ia depender da inserção dessa questão no planejamento das cidades, nos planos diretores.

E que também, para aplicar, implementar o cumprimento da função social das cidades, as propriedades que não cumprem a sua função social deveriam estar sujeitas a instrumentos como o IPTU progressivo, a urbanização, a utilização compulsória e, finalmente, a mobilização desse estoque para o seu cumprimento, mas que isso deveria estar regulado em uma lei federal.

A partir da aprovação da Constituição, começou-se um longuíssimo processo para realmente aprovar a tal lei que iria regulamentar os tais artigos. Essa lei federal é o Estatuto da Cidade, que só foi aprovado em 2001.

Desde a aprovação da lei, pode-se dizer que houve avanços na política urbana no Brasil? Por que tantos municípios têm tanta dificuldade para aplicar os instrumentos previstos na legislação?

No meio desse caminho, tivemos o chamado ciclo das administrações democrático-populares. Em várias cidades do Brasil, coalizões com a participação do PT e também de outros partidos ganharam as eleições municipais.

E, a partir disso, desde 1985, com Diadema e Fortaleza, depois São Paulo, com Luiza Erundina, e outras cidades também, iniciou-se a formulação da ideia de um planejamento urbano que atendesse ao capítulo da política urbana na Constituição e introduzisse instrumentos inovadores. Então, um período de experimentação concreta nos municípios começou a acontecer ao longo dos anos 1990.

O Estatuto da Cidade foi um pouco o resultado de uma pressão pela regulamentação, mas também foi absorvendo algumas questões que aconteceram naquele momento.

A questão fundamental, e é isso que precisamos entender nesse balanço, é que, desde a Constituição, essas ideias da função social da cidade e da participação popular, o reconhecimento dos direitos de quem não tem direito, foram inseridas no marco existente do planejamento urbano da cidade, nos seus planos diretores, na sua regulação urbanística. E isso foi uma grande armadilha da própria Constituição.

O desdobramento disso tudo implicou a condução em uma direção que não era de ruptura com a ordem existente. Planos diretores e legislação urbanística das cidades são 100% dominados pela pauta da incorporação imobiliária. Sua linguagem é a língua do setor imobiliário. Potencial, gastronomia, taxa de ocupação, tudo isso são temas, questões, pautas, agendas do mercado imobiliário, dos produtos imobiliários, e a tentativa legítima e forte que fizemos foi se enfiar dentro da lógica do modelo da colonialidade, que não tem nada a ver com o modo de construção e da relação das pessoas com o território local.

Os limites da implementação do próprio Estatuto já estão colocados nesse termo. E mesmo os limites da participação, porque a participação popular experimentada eventualmente nesse período também se dá no interior deste paradigma do planejamento corporativo imobiliário, que serve para promover produtos e negócios imobiliários, e não para garantir o direito de todos e todas as cidades.

O poder urbano é muito marcado pela presença do mercado imobiliário, mas também por todo o setor de negócios, empresarial e mercantil, que tem na cidade sua fonte de rentabilidade e lucro. Você pode incluir aí concessionários de serviços públicos, empreiteiros de obras públicas e, evidentemente, tem outros elementos também: o racismo, o pacto da branquitude, a colonialidade do modelo de cidade.

São esses os limites para que esse Estatuto da Cidade possa efetivamente ser implementado como instrumento de radicalização da democracia e de ampliação do direito à cidade real.

A senhora menciona algumas coisas que eu gostaria de explorar um pouco mais. Por exemplo, o acesso à estrutura e aos equipamentos. Desse ponto de vista, a lei que foi aprovada contribuiu de alguma maneira para que houvesse avanços e as ocupações, favelas e assentamentos populares ampliassem seus acessos?

Primeiro, é importante reconhecer que houve mudanças. No período pós-redemocratização, a Nova República incluiu uma pauta de investimento em favelas e periferias com a construção de equipamentos. Não exatamente porque a lei federal mandou, mas fruto da luta, da pressão concreta, dos movimentos, daqueles que construíram esses espaços e continuaram tensionando.

Mas me parece, acho que é uma consideração política importante de fazer, que basicamente os investimentos, os equipamentos, a infraestrutura nas favelas e periferias acabaram se transformando muito mais em grande ativo eleitoral.

O que eu quero dizer com isso? O modelo de cidade não se transformou para incorporar, e isso é básico. O que essa pauta da inclusão faz é negociar a inclusão permanentemente com o voto daqueles que não estão incluídos, como se, no âmbito do planejamento urbano, da política urbana, favelas, periferias, estejam permanentemente numa situação de ambiguidade.

Será que é para ficar? Será que vai sumir? Será que vai ser removido? Será que vai ser consolidado? Isso é para ter? Isso pode? Isso não pode? É uma espécie de limbo, e essa ambiguidade é negociada, investimento a investimento, momento a momento, em troca do voto.

E não é apenas um voto dos representantes históricos dos movimentos populares do campo da esquerda. Isso estruturou o jogo político eleitoral e criou esse monstro na política brasileira que se chama Centrão. O Centrão pega vários partidos de centro-direita, inclusive influenciando tremendamente o próprio campo da esquerda, não de todos os representantes, mas de uma parte deles, que não rompe com a ordem existente, mas negocia de forma discricionária e mediada politicamente, por vereadores, deputados, prefeitos etc., a inserção dessas pessoas na cidade, a cada eleição e a cada movimento, nunca rompendo totalmente.

O Estatuto da Cidade contribuiu para que isso pudesse acontecer no sentido que introduziu alguns instrumentos que, no âmbito burocrático e administrativo, poderiam viabilizar. Mas contribuiu também para manter tudo como está, porque ele não tem ali uma proposta de transformação, de ruptura da ordem urbana, mas de negociação com ela.

E mais, o que é bem mais perverso, a pauta do direito a ter direitos, que basicamente nos últimos anos, do ponto de vista do movimento, esteve de um lado muito calcada nas favelas e periferias, demandando inclusão, equipamentos, investimentos, de outro lado, na luta dos movimentos de moradia é para ter acesso a moradia digna.

A pauta da moradia digna, inclusive, que não estava presente na Constituição, claramente, em 1988, pois entrou o direito à moradia em 2001, nem esteve presente tão claramente no Estatuto da Cidade. Embora no Estatuto tenha o reconhecimento de um dos instrumentos importantes que já haviam sido experimentado antes, desde Recife, Belo Horizonte, Diadema, São Paulo, que são as Zonas Especiais de Interesse Social.

A ideia foi a criação de zonas dentro do zoneamento, que foram pensadas como áreas libertadas do zoneamento imobiliário, onde uma outra forma de produtividade poderia ocorrer, a partir dos territórios e em processos participativos conjuntos. Essa era a utopia.

Mas a Zeis virou um lugar onde não se precisa cumprir a regra do planejamento e pode fazer, por exemplo, produção de habitação muito mais densa, com muito menos recuo, construindo muito mais do que é permitido em outras áreas, produtos imobiliários chamados habitação de interesse social.

O que foi pensado para garantir a permanência dessas favelas e dessas ocupações, a não remoção, também foi completamente desvirtuado desse objetivo e se transformou em uma espécie de zoneamento exposto onde se produz habitação para viabilizar esses projetos.

Se a gente for pensar esses instrumentos numa perspectiva de ruptura, eles foram implementados concretamente numa perspectiva de inclusão, negociação, não ruptura, reforço da própria pauta.

Também não é possível dizer que ninguém ganhou nada, porque, por exemplo, até hoje muitas favelas e ocupações utilizam o fato de ser zona especial de interesse social na sua litigação, no seu movimento, na judicialização de processos que querem removê-las. Mas é no conflito, não na política concreta que foi implementada.

Eu não conheço nenhuma Zeis onde tenham sido implementados os conselhos gestores e eles tenham feito um projeto de urbanização que depois foi implementado. Às vezes também, por exemplo, esse instrumento, nos processos de conflito, onde entra uma judicialização, é utilizado para enfrentar situações de remoção e violação de direitos. Nem sempre com vitória, aliás, raramente com vitória para quem está, mas, eventualmente, em algumas situações, sim.

Então, eu estou falando que, no fundo, tudo o que a gente conquistou não foi por causa do estatuto, foi porque se organizou, lutou e enfrentou. É isso que, digamos, explica muito mais as conquistas.

Por outro lado, acho que precisa pensar na perversidade desse modelo político que não rompe e negocia de forma discricionária a inclusão e o quanto isso mantém a ordem urbana, garante e reproduz o poder de quem está lá e garante bases eleitorais cativas.

Há um nível de profissionalização e eficiência no chamado Centrão que chegou a todas as câmaras municipais e assembleias legislativas do Brasil.

Diante de tudo isso, será que para o campo progressista e para os movimentos sociais valeria a pena imaginar uma outra legislação? Qual é a sua visão sobre o processo de mudança daqui para frente?

Se houver uma aposta total no marco da regulação urbanística, dali não vai sair nada. O exemplo mais recente, trágico, que tenho para colocar na mesa foi o caso de São Paulo, que avançou na implementação concreta dos instrumentos, na incorporação aos seus planos diretores, nessa última rodada, desde o Plano Diretor de São Paulo, que incluem muito mais essa agenda.

E aí, o último ciclo perverso foi a aprovação de todo um processo de aumento de potencial construtivo na cidade, verticalização em nome de produção de habitação de interesse social, que produziu fake habitações de interesse social, estúdios para aluguel de curta temporada. Quer dizer, é um negócio que claramente não resultou naquilo que a gente sempre lutou para ter.

Portanto, do interior da regulação e do paradigma do planejamento urbano hegemônico não vai sair nada. Agora, é possível pensar uma outra regulação urbanística? Aí tem várias complexidades nisso.

A primeira complexidade é que a legislação urbanística é 100% baseada na propriedade individual da terra como elemento central. Então, já começa por aí. E quem são os proprietários? São os brancos, de classe média e alta renda.

Nós temos um país de não proprietários, onde a maior parte dos vínculos das pessoas com o território não são proprietários e a ordem urbanística e jurídica é totalmente baseada nisso. Eu estou mencionando o nível de ruptura que a gente teria que fazer para poder pensar uma outra ordem legal que correspondesse às cidades.

Há desafios muito importantes, penso que é absolutamente necessário fazer a crítica ao planejamento urbano hegemônico e necessário romper com ele, mas estou assinalando um pouco o tamanho da treta, da questão que seria necessário pegar.

Claro que hoje também há outros temas, como a mudança climática está colocando para nós, por exemplo, que são liites do próprio planejamento urbano, porque ele é sempre carbocêntrico, pensado em produção de metros quadrados de área construída, consumindo loucamente ferro, cimento, com impactos enormes de efeito estufa, trabalhando um modelo de cidade do asfalto, do automóvel, do pneu, que é 100% petróleo. Nós estamos falando disso. Há um questionamento desse modelo, vindo de outro lugar, para repensar a relação dos humanos com a natureza, a forma de organização do território em respeito à natureza.

Estamos vivendo hoje um tensionamento, mas o modelo foi cada vez mais se aperfeiçoando para produzir não cidades qualidade, direito para todos, e sim rentabilidade para os capitais investidos. A virada neoliberal dos anos 1990, dos anos 2000, incidiu muito fortemente sobre a cidade nessa direção. E hoje é isso. O que são esses estúdios para aluguel de curta duração? São ativos financeiros. E é isso que a regulação urbanística hoje promove.

Eu gostaria de pedir que a senhora comente dois acontecimentos recentes que têm relação com o direito à cidade, mobilidade urbana e o meio ambiente. Houve uma grande mobilização popular em São Paulo, infrutífera, contra a derrubada de árvores para a construção de um túnel na Rua Sena Madureira. O túnel vem sendo concretizado pela Prefeitura de São Paulo e provavelmente vai ter consequências ambientais. Outro acontecimento recente é a privatização dos trens, que, como se pôde observar nos últimos dias, resultou em caos.

Com certeza, o exemplo do túnel da Sena Madureira e toda a resistência que foi feita é símbolo da tensão do modelo carbocêntrico e voltado para o automóvel, para a velocidade, mas essa é a forma hegemônica.

O governo que propõe isso tem maioria na população, tem maioria e controle na Câmara Municipal, é isso que está mandando na cidade. Essas outras pautas e agendas existem, esses movimentos existem, eles questionam, eles são extremamente importantes, mas eles não conseguiram, até o momento, construir um arco de alianças e uma força para poder reverter esse tipo de paradigma, esse tipo de modelo, né?

E o mesmo eu posso dizer em relação à privatização. Acho que a boa notícia é que parece que está começando a ter uma maior consciência da própria população da cidade de que essa história de privatização é um péssimo negócio.

Agora, também a gente não pode deixar de levar em consideração que toda essa discussão de privatização é uma discussão de crítica ao modelo de gestão estatal. E a experiência concreta que as pessoas têm com ele é muito ruim.

Então, há um problema sério no campo da esquerda, pois toda crítica ao Estado que temos é formulada pela direita, que quer destruí-lo. E a esquerda fica na defesa de um modelo de Estado. Só que não faz crítica ao modelo de Estado que temos. Porque, evidentemente, as pessoas não acreditam no modelo de Estado porque elas vivem uma gestão estatal que não é legal.

É possível uma gestão pública de outra forma? Claro que é. Mas isso significa fazer a construção de uma agenda de reforma do Estado que não fizemos. Porque entramos, administramos e defendemos esse Estado contra a sua destruição. É nesse lugar que estamos.

Não é fácil fazer a crítica e pensar como poderia ser e reimaginar uma dimensão pública não estatal, por exemplo. Porque me parece, nessas alturas dos acontecimentos, depois de tanta experiência que a gente tem, que é difícil fazer o modelo estatal realmente.

Não estou falando em termos de eficiência, estou pensando, e falo com muita tranquilidade, porque eu vivi a gestão no nível municipal e no nível federal, eu sou gestora, além de urbanista, e eu sei que, com esse Estado, é muito difícil conseguir fazer as coisas.